Wie die USA den Kampf gegen die Korruption in eine Goldgrube verwandelten

Seit ihrer Gründung haben die Vereinigten Staaten Autorität über ihre Grenzen hinaus geltend gemacht. Diese Überzeugung steht in auffälligem Widerspruch zu den Ansichten derjenigen, die die Vereinigten Staaten in Bezug auf exterritorial auferlegte Steuern gegründet haben. Noch wichtiger ist, dass es nicht mit dem Völkerrecht vereinbar ist – schreibt Dick Roche, ehemaliger irischer Minister für europäische Angelegenheiten

Amerika allmächtig

Der vielleicht auffälligste Aspekt der US-Behauptung exterritorialer Autorität war die außergewöhnliche Bereitschaft der europäischen Verbündeten Amerikas, dies zu tolerieren. Es scheint sicher anzunehmen, dass die Reaktion weniger fügsam ausfallen würde, wenn eine andere Weltmacht eine ähnliche Autorität übernommen hätte.

Eine Welle extraterritorialer Aktionen.

Seit den 1970er Jahren hat die extraterritoriale Reichweite des US-Rechts erheblich zugenommen, da die US-Politiker eine breite Palette von US-politischen Zielen verfolgt haben.

Der Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) ist eines von vielen US-amerikanischen Gesetzen, auf denen die extraterritoriale Reichweite aufgebaut wurde.   

Als Reaktion auf eine Reihe von Skandalen, in die US-Unternehmen in den 1970er Jahren verwickelt waren, verabschiedete der Kongress 1977 das FCPA. Nach Watergate befürwortete Washington eine Reform. Der erste Entwurf des FCPA wurde im September 1976 einstimmig vom US-Senat unterstützt.

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Präsident Jimmy Carter beschrieb Bestechung als „ethisch abstoßend“, „die Integrität und Stabilität von Regierungen untergrabend“ und als schädlich für die „Beziehungen der USA zu anderen Ländern“.

Trotz dieser anfänglichen Begeisterung wurde der FCPA 30 Jahre lang nur sparsam eingesetzt. Die US-Unternehmenslobby argumentierte, dass sie amerikanische Unternehmen benachteilige. 

Im Dezember 1997 einigte sich die OECD mit erheblicher Unterstützung durch die USA auf das Übereinkommen zur Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger, das den Weg für eine Neuregelung durch die USA ebnete. Ein Jahr später erließ der Kongress den „International Anti-Bribery and Fair Competition Act“, der das OECD-Übereinkommen in Kraft setzte und den FCPA von 1977 änderte.

Mit der Unterzeichnung des Gesetzes in ein Gesetz machte Präsident Clinton deutlich, dass es bei dem neuen Gesetz ebenso sehr darum geht, gleiche Wettbewerbsbedingungen für US-Unternehmen zu schaffen wie bei der OECD-Konvention.

Herr Clinton sagte, dass US-Unternehmen seit Inkrafttreten des FCPA mit strafrechtlichen Sanktionen rechnen mussten, wenn sie sich an geschäftlicher Bestechung beteiligten, während ihre ausländischen Konkurrenten „sich an diesen korrupten Aktivitäten beteiligen konnten, ohne eine Strafe befürchten zu müssen“. Er zeigte mit dem Finger auf Europa und fügte hinzu: „Einige unserer wichtigsten Handelspartner haben solche Aktivitäten subventioniert, indem sie Steuerabzüge für Bestechungsgelder an ausländische Beamte zugelassen haben.“  

Uncle Sams Kassen füllen.

Die 1998 vorgenommenen Änderungen gaben den US-Behörden weitreichende Befugnisse, um zu untersuchen, wo auch nur eine entfernte Verbindung mit der US-Gerichtsbarkeit nachgewiesen werden konnte.  

Das US-Justizministerium [DoJ] und die US-Börsenaufsichtsbehörde [SEC] erhielten eine praktisch offene Lizenz, um weltweit gegen mutmaßliche korrupte Aktivitäten vorzugehen, unabhängig davon, wo sie stattfanden, wodurch die extraterritoriale Reichweite des US-Rechts erweitert und eine virtuelle Goldmine für die geschaffen wurde US-Finanzministerium.

Nach den Änderungen stieg die durchschnittliche jährliche Zahl der FCPA-Fälle dramatisch an. Zwischen 1977 und 2000 wurden jährlich durchschnittlich knapp über 2 FCPA-Fälle abgeschlossen. Zwischen 2001 und 2021 stieg der Jahresdurchschnitt auf knapp 30 Fälle pro Jahr.   

Als die Zahl der Fälle zunahm, stiegen die Bußgelder und Strafen des FCPA sprunghaft an. Zwischen 1997 und 2010 beliefen sich die Bußgelder und Strafen des FCPA auf insgesamt 3.6 Milliarden US-Dollar. Zwischen 2011 und Juni 2022 stiegen die gesamten FCPA-Firmenabrechnungen auf 21.2 Milliarden US-Dollar, fast sechsmal höher als die Abwicklungsrate in den ersten 33 Jahren der Anwendung des FCPA. Bis Mitte 2022 beliefen sich die FCPA-Abrechnungen auf über 25 Milliarden US-Dollar.

Nach 2000 kam es zu einer weiteren auffälligen Veränderung: Das DoJ und die SEC richteten ihre Aufmerksamkeit schnell auf die Aktivitäten von Nicht-US-Unternehmen, zwei Drittel der von US-Sanktionen betroffenen Unternehmen stammten von außerhalb der USA. Unternehmen mit Hauptsitz in Europa erregten besonders scharfe Aufmerksamkeit, ein Punkt, der im Alstom-Fall dramatisch veranschaulicht wurde, als Frederic Pierucci, ein leitender Angestellter des Unternehmens, von einem Flug auf dem New Yorker JFK-Flughafen festgenommen, zwei Jahre lang inhaftiert und effektiv als Geisel benutzt wurde, um eine Zusammenarbeit zu erzwingen die Untersuchung der korrupten Aktivitäten seiner Arbeitgeber.  

Sechs der zehn wichtigsten US-Geldsanktionen wurden gegen Unternehmen mit Sitz in der EU verhängt – Airbus, Ericsson, Telia, Siemens, Vimpel und Alstom. Die Gesamtsanktionen, die von US-Behörden gegen die sechs verhängt wurden, beliefen sich auf fast 6.5 Milliarden US-Dollar. Zwei der verbleibenden Unternehmen in den Top Ten hatten ihren Hauptsitz in Brasilien und eines hatte seinen Hauptsitz in Russland. Nur eines der Top-Ten-Unternehmen, Goldman Sachs, hatte seinen Hauptsitz in den USA.

EU faktisch machtlos

Die EU lehnt die extraterritoriale Anwendung von Gesetzen, die von Drittländern erlassen wurden, als völkerrechtswidrig ab, war jedoch praktisch machtlos, wenn es darum ging, den Eingriffen der USA entgegenzuwirken.

1996 verabschiedete die EU die EU-Blocking-Verordnung. Das 2018 geänderte Statut zielt darauf ab, EU-Personen oder -Unternehmen, die am rechtmäßigen internationalen Handel beteiligt sind, vor den Auswirkungen bestimmter extraterritorialer Rechtsvorschriften zu schützen.

Dieses Ziel soll erreicht werden, indem die Wirkung von Gerichtsurteilen auf der Grundlage bestimmter US-Gesetze in der EU aufgehoben wird. Es ermöglicht EU-Betreibern auch, gerichtliche Schäden geltend zu machen, die durch die extraterritoriale Anwendung bestimmter ausländischer Gesetze verursacht wurden.

Das Gesetz sieht auch Auflagen für EU-Unternehmen vor, die die Kommission benachrichtigen müssen, wenn extraterritoriale US-Sanktionen direkt oder indirekt ihre Interessen betreffen. Noch wichtiger ist, dass es EU-Betreibern verbietet, die im Gesetz festgelegten extraterritorialen Auswirkungen von US-Sanktionen einzuhalten. Betreiber, die gegen diese Anforderung verstoßen, müssen mit Sanktionen oder Strafen rechnen.

Die Wirksamkeit des Statuts ist fraglich. Sie hat eine begrenzte Reichweite und konzentriert sich auf Sanktionen in Bezug auf Kuba, den Iran oder Libyen. Die den EU-Betreibern auferlegten Auflagen bedeuten, dass dies so etwas wie ein zweischneidiges Schwert ist. Im Mai 2014 verwies Generalanwalt Hogan auf die „unmöglichen – und ziemlich unfairen – Dilemmata“, mit denen EU-Einrichtungen konfrontiert sind, die sich aus der Blocking-Verordnung ergeben.

Die Grenzen des Statuts wurden durch die Reaktion europäischer Unternehmen deutlich, als die Trump-Administration die US-Sanktionen gegen den Iran erneut verhängte. Anstatt legitime Geschäftstätigkeiten im Iran fortzusetzen, haben EU-Unternehmen ihre Verbindungen zu diesem Land abgebrochen, da sie der Ansicht sind, dass Diskretion der bessere Teil der Tapferkeit ist – es ist besser, die Blocking-Verordnung zu ignorieren, als das Risiko einzugehen, den Zorn der USA auf sich zu ziehen.

Darüber hinaus hatte das Statut keine erkennbaren Auswirkungen auf US-Behörden oder Gesetzgeber. Wenn sie sich seiner Existenz bewusst sind, ignorieren sie es.

 Was macht man als nächstes?

Im Jahr 2019 hat die Deutsche Gesellschaft für Internationale Politik und Sicherheit (SWP) zu dem Schluss gekommen, dass die Bemühungen Europas, die extraterritoriale Reichweite der USA herauszufordern, „mehr oder weniger hilflos“ waren – eine Schlussfolgerung, die schwer zu bestreiten ist – und den neuartigen Vorschlag gemacht, einen alternativen Ansatz für den Umgang damit zu finden Exterritoriale Reichweite der USA, die als zunehmende Anfechtung durch die US-Gerichte angesehen werden könnte.  

Ein Papier aus dem Jahr 2020, das für den Ausschuss für internationalen Handel des Europäischen Parlaments erstellt wurde, schlug eine Reihe von Reaktionen auf extraterritoriale Maßnahmen der USA vor, darunter Maßnahmen auf WTO-Ebene, diplomatische „Gegenmaßnahmen“, die Nutzung des SWIFT-Mechanismus zur Blockierung von Transaktionen, die Ausweitung des EU-Blocking-Statuts und „vorsichtige“ Förderung des Euros, um die Macht des US-Dollars zu verwässern, und die „Einrichtung einer EU-Agentur zur Kontrolle ausländischer Vermögenswerte“, um die Fähigkeit der EU zu stärken, „wirksame Wirtschaftssanktionen“ zu verhängen.

Ein entschlossenes Vorgehen der EU in der WTO und eine starke diplomatische Kampagne sind sicherlich eine Überlegung wert. Es stellt sich die Frage, warum die EU nicht an beiden Fronten robuster geworden ist.

Die Förderung des Euro als Alternative zum Dollar würde das Gleichgewicht verschieben, würde aber sehr lange dauern. Fragwürdiger erscheint der Einsatz von SWIFT, die weitere Überarbeitung der Blocking-Verordnung oder die Schaffung einer EU-Agentur zur Kontrolle ausländischer Vermögenswerte.

Der SWP-Vorschlag einer Anfechtung durch die US-Gerichte während eines „langen Schusses“ ist durchaus eine Überlegung wert. Angeklagte in FCPA-Fällen, insbesondere ausländische Angeklagte, haben die Gerichte vermieden, die stattdessen Vereinbarungen über eine aufgeschobene Strafverfolgung getroffen haben. Infolgedessen wurde die US-Vermutung, dass ihre Gesetze universell anwendbar sind, vor dem US-Gericht nicht ernsthaft in Frage gestellt.

Die SWP deutet an, dass die Möglichkeit einer erfolgreichen Anfechtung der US-expansiven Auslegung ihrer Vollstreckungskompetenz vor US-Gerichten in letzter Zeit gewachsen sein könnte. Es hat einen Punkt.

Im Jahr 2013 berief sich der derzeitige Oberste Richter der USA, John Roberts, in einem wichtigen Menschenrechtsfall auf die „Vermutung gegen extraterritoriales Recht“. In seinem Urteil schrieb Roberts: „Die Gesetze der Vereinigten Staaten regieren im Inland, aber regieren nicht die Welt.“ Der Fall wurde vom Obersten Gerichtshof mit 9:0 abgelehnt.

Der derzeitige Oberste Gerichtshof der USA steht, wie eine Reihe jüngster Entscheidungen nahelegt, dem Wachstum des Verwaltungsstaates deutlich skeptischer gegenüber als viele seiner Vorgänger und könnte einer Anfechtung in der von der SWP vorgeschlagenen Richtung durchaus wohlwollend gegenüberstehen.  

Grundsätzlich muss Europa weniger zurückhaltend sein, „mehr Lärm machen“ und aufhören, sich dem anhaltenden Angriff der USA zu beugen. In einer turbulenten Zeit ist es wichtig zu erkennen, dass die souveräne Autonomie Europas aus mehr als einer Richtung bedroht sein kann.

Dick Roche ist ein ehemaliger irischer Minister für europäische Angelegenheiten und ehemaliger Umweltminister. Er war eine Schlüsselfigur in Irlands EU-Ratspräsidentschaft 2004, die die größte EU-Erweiterung aller Zeiten erlebte, als am 10. Mai 1 2004 Länder der Mitgliedschaft beitraten.  

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