Europas „Goldstandard“-Versicherungsregulierung stark befleckt

Solvency II, das Aufsichtssystem für Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen in der EU, wird als globaler „Goldstandard“ dargestellt. Ein außergewöhnlicher Fall, an dem die rumänische Finanzaufsichtsbehörde ASF und der Versicherungsbetreiber Euroins Rumänien beteiligt sind und der sich seit Anfang dieses Jahres abspielt, stellt den Anspruch auf den „Goldstandard“ stark in Frage – schreibt Dick Roche.

Der Fall wirft auch Bedenken hinsichtlich der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA), einer der wichtigsten Finanzaufsichtsbehörden der EU, auf und wirft die Frage auf, wie die Behörde ihre Rolle definiert und ob sie ihren Zweck erfüllt.  

Der Hintergrund

Im Jahr 2019 befand sich Rumäniens Kfz-Versicherungsbranche in einer großen Krise. Rumäniens größter Anbieter von Kfz-Haftpflichtversicherungen, City Insurance, mit über drei Millionen Policen in seinen Büchern, befand sich in ernsthaften finanziellen Schwierigkeiten.  

Die rumänische Finanzaufsichtsbehörde ASF übte Druck auf Euroins Rumänien aus, City Insurance zu übernehmen. Euroins Rumänien war Teil der Euroins Insurance Group (EIG), einer der größten unabhängigen Versicherungsgruppen in Mittel- und Osteuropa. EIG gehört Eurohold Bulgaria AD, einem an den Börsen Warschau und Sophia notierten Unternehmen.  

EIG betrachtete City Insurance als im Wesentlichen wertlos und widersetzte sich der „Anfrage“ von ASF. Das kam nicht gut an. ASF führte eine unerbittliche Kampagne gegen das Unternehmen, die am 2. ihren Höhepunkt fand^nd Februar 2023. An diesem Tag veröffentlichte ASF einen aktualisierten permanenten Kontrollbericht über Euroins Rumänien, in dem festgestellt wurde, dass das Unternehmen einen Kapitalmangel von 400 Millionen Euro hatte, was eine völlige Abweichung von der Position darstellt, die in einem nur drei Monate zuvor veröffentlichten ASF-Bericht vertreten wurde. 

Reaktionen

Die ASF-Ankündigung vom 2^nd Der Februar löste eine Reihe von Reaktionen aus. EIG warf „leitenden und mittleren Führungskräften“ von ASF und „Personen, die die Krise bei der rumänischen Versicherungsgesellschaft City Insurance verursacht haben“ vor, einen „organisierten Angriff“ gegen Euroins Rumänien durchgeführt zu haben.

EIG kontaktierte EIOPA mit der Bitte um eine „unparteiische, unabhängige Expertenprüfung von Euroins Rumänien – durchgeführt unter der Leitung von EIOPA, ASF und der bulgarischen Regulierungsbehörde“. Außerdem wurden neue Rückversicherungsvereinbarungen für Euroins Rumänien angekündigt, die darauf abzielen, die neuen ASF-Anforderungen an die Rückversicherung zu erfüllen. 

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Die bulgarische Finanzaufsichtskommission (FSC) nahm eine Reihe von Kontakten mit EIOPA auf, äußerte Bedenken hinsichtlich der Maßnahmen der rumänischen Regulierungsbehörde und billigte den neu abgeschlossenen Euroins-Rumänien-Rückversicherungsvertrag.    

Auch die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD) beteiligte sich an der Debatte. Nach dem Zusammenbruch von City Insurance wurde ERBD Anteilseigner von EIG mit der Absicht, „den Versicherungssektor (Rumäniens) zu stabilisieren und gleichzeitig Kunden, Aufsichtsbehörden und Lieferanten Komfort zu bieten“. 

Die EBRD stellte die Behauptung eines Kapitalmangels bei Euroins Rumänien in Frage und verwies darauf, dass der vorherige ASF-Bericht die Kapitalposition des Unternehmens bestätigt habe und dass die Rückversicherungsverträge des Unternehmens im Wesentlichen seit Jahren von ASF genehmigt worden seien. Sie wies auch darauf hin, dass bei Vorliegen eines Liquiditätsproblems oder bei Bedarf an zusätzlichem Kapital Abhilfemaßnahmen hätten ergriffen werden können.

Mit Zustimmung der EIG beauftragte die EBWE außerdem ein weltweit führendes versicherungsmathematisches Wirtschaftsprüfungsunternehmen mit der Durchführung einer unabhängigen Bewertung der Position von Euroins Rumänien. Das rumänische Finanzministerium und ASF wurden von der EBWE gebeten, mit allen Maßnahmen zurückzuhalten, bis die versicherungsmathematische Gutachtenbewertung abgeschlossen sei.  

Diese Bitte wurde ignoriert. Am 17^th Im März gab ASF seine Entscheidung bekannt, Euroins Rumänien die Lizenz zu entziehen und ein Insolvenzverfahren gegen das Unternehmen einzuleiten. Die Ankündigung erfolgte ohne Rücksprache mit dem College of Supervisors, einer Anforderung gemäß Solvency II und einem von mehreren Verstößen der ASF gegen die Richtlinie.

 ASF ändert seine Geschichte.

Am darauffolgenden Tag erklärte ein ASF-Sprecher, dass die Regulierungsbehörde bei ihren Maßnahmen „nicht von einem Marktbankrott eines Unternehmens spreche, das aus wirtschaftlichen Gründen bankrott geht“. Die Entscheidung, diesem Unternehmen die Betriebsgenehmigung zu entziehen, ist eine Maßnahme zur Bestrafung von Verhalten“ – eine dramatische Akzentverschiebung gegenüber dem Argument, dass Euroins Rumänien einen erheblichen Kapitalmangel oder ein Problem mit der Rückversicherung habe.

Die Änderung der ASF-Begründung für das Vorgehen gegen Euroins Rumänien hatte erhebliche Auswirkungen. Durch die Festlegung, dass Maßnahmen ergriffen würden, um „Verhalten zu bestrafen“, stellte die ASF sicher, dass ihre Maßnahme sofortige Wirkung entfaltete.

Hätte ASF auf der Grundlage einer Kapitalunzulänglichkeit vorgegangen, hätte Euroins Rumänien 30 Tage Zeit gehabt, um einen Abhilfeplan auszuarbeiten, und 60 Tage, um ihn umzusetzen. Es gibt keinen Grund, daran zu zweifeln, dass das Unternehmen mit der Unterstützung von Eurohold und der EBWE einen gut finanzierten Sanierungsplan aufstellen könnte. Mit der Behauptung, sie habe es getan, hat ASF diese Chance zunichte gemacht.

Der „geheime“ Bericht der EIOPA

Nachdem die EIOPA den EIG-Vorschlag einer unabhängigen externen Überprüfung abgelehnt hatte, beschloss sie, eine eigene Prüfung von Euroins Rumänien durchzuführen.

EIOPA hat weder EIG noch Euroins Rumänien aufgefordert, Material einzureichen oder Beiträge zur Prüfung zu leisten. Im krassen Gegensatz dazu wurde ASF konsultiert. Das EIOPA-Team, das den Bericht verfasste, war bei der Materialbeschaffung fast ausschließlich auf ASF angewiesen. Ob es eine unabhängige Überprüfung der im Bericht verwendeten Daten gab, ist unklar.

Dieser außergewöhnliche Ansatz führte dazu, dass ASF, wenn nicht sogar der einzige Richter in seinem eigenen Fall, das aktivste Mitglied der Jury war.  

Nach seiner Fertigstellung sollte der EIOPA-Bericht auf einer Sitzung des Kollegiums der Aufsichtsbehörden am 5. diskutiert werden^th April. EIG, die nun Kenntnis von der Existenz des Berichts hatte, verlangte Einsicht in ihn. EIOPA verweigerte den Zugang mit der Begründung, der Inhalt des Berichts sei vertraulich und verweigerte den Zugang bis Mai, als sie der bulgarischen Regulierungsbehörde die Erlaubnis erteilte, den Bericht an EIG weiterzugeben.

Die Doppelmoral der EIOPA zeigte sich direkt nach der Sitzung vom 5^th April.

Wenige Stunden nach dem Treffen wurde ausgewähltes Material aus dem Bericht auf rumänischen Nachrichtenseiten veröffentlicht. Der Direktor von ASF veröffentlichte spezifische Details aus dem Bericht – ein Verstoß gegen die Vertraulichkeitsansprüche der EIOPA. EIG beschwerte sich hierüber bei EIOPA. Die Beschwerde führte zu nichts. Die EIOPA antwortete sechzehn Wochen lang nicht, als ein vom Vorsitzenden der EIOPA unterzeichnetes fünfzeiliges Schreiben herausgegeben wurde, in dem sie der EIG versicherte, dass die EIOPA „sehr darauf achtet, ihre Gründungsverordnung einzuhalten – und gleichzeitig ihr Mandat zu verfolgen“, eine unsinnige und lächerliche Antwort die die Beschwerde ignorierte.

Der verzerrte Ansatz der EIOPA in Bezug auf „Vertraulichkeit“ wurde erneut deutlich, als Euroins Rumänien beim Berufungsgericht Bukarest gegen die ASF-Entscheidung Berufung einlegte. EIOPA sanktionierte ASF dazu, den EIOPA-Bericht zur Vorbereitung ihrer Verteidigung vor Gericht zu verwenden, wies jedoch an, dass der Bericht gegenüber anderen Parteien als dem Gericht vertraulich bleiben müsse, was für eine EU-Agentur ein außergewöhnliches Verhalten sei. Das Wissen, dass die EIOPA „ihren Rücken hatte“, bestärkte die ASF darin, vor den rumänischen Gerichten vorzugehen.

Die Herangehensweise der EIOPA an ihren Bericht gab nicht nur den Ausschlag zugunsten der ASF, sondern verhinderte auch, dass die eklatanten Unterschiede zwischen den Ergebnissen des Berichts und denen unabhängiger Expertenberichte, die von der EBWE/EIG in Auftrag gegeben wurden, der öffentlichen Kontrolle entzogen wurden.

Der von der EBWE/EIG in Auftrag gegebene Bericht kam zu dem Schluss, dass Euroins Rumänien Ende 2022 aus quantitativer Sicht zahlungsfähig war und keine Kapitallücke aufwies und dass die Rückversicherungsverträge des Unternehmens die Anforderungen von Solvency II erfüllten. 

Die Bewertung der EIOPA kam zu dem Schluss, dass „Euroins Rumänien zum Stichtag 30. September 2022 einen Mangel an der besten Nettoschätzung für das MTPL-Geschäft aufwies“, der im Bereich zwischen 550 Mio. EUR und 581 Mio. EUR lag.

Der außergewöhnliche Unterschied hätte EIOPA zum Nachdenken anregen sollen: Das war nicht der Fall.

Fehlerhaft, eng fokussiert und parteiisch.

Während der von ASF im Februar eingeleiteten Saga war der Ansatz der EIOPA fehlerhaft, eng fokussiert und parteiisch. Indem sie sich einer unabhängigen objektiven Bewertung der Position von Euroins Rumänien widersetzte, spielte die EIOPA eine parteiische Rolle als Verteidigerin der ASF. 

Die enge bürokratische Interpretation von Solvency II EIOPA durch EIOPA führte dazu, dass ASF nie wirklich in Frage gestellt wurde. Dritte und sogar EIOPA selbst konnten sich nicht „einmischen“ – selbst dort, wo ASF offen die Grenze überschreitet.

Die Ironie der Position der EIOPA besteht darin, dass sie sich eingemischt hat. Durch den Ausschluss von EIG und Euroins Rumänien aus dem technischen Bewertungsprozess, durch die Abhängigkeit von Informationen und technischen Daten von ASF zur Erstellung ihres Berichts und dadurch, dass EIG an einem kritischen Punkt, als das Unternehmen seinen Fall vor rumänischen Gerichten vorbrachte, nicht in den Bericht eingesehen werden konnte , EIOPA mischte sich ein.

Im EU-Parlament gab es Bestrebungen, den Vorfall in Frage zu stellen. Allerdings vertrat die Kommission ebenso wie EIOPA die Auffassung, dass die Verantwortung für die Sachverhaltsbeurteilung in dem Fall ausschließlich bei ASF liege. Wie EIOPA hat auch die Kommission blockiert. Auf die von den Abgeordneten gestellten Fragen wurden formelhafte und in einigen Fällen ungenaue oder irreführende Antworten gegeben.

Indem sie sich hinter dem Mantra versteckte, dass die ASF die alleinige Verantwortung für die Aufsicht über Euroins Rumänien trage, ignorierte die Kommission ebenso wie die EIOPA die Möglichkeit, dass die Analyse der ASF aufgrund von Inkompetenz, Feindseligkeit oder sogar krimineller Absicht falsch sein könnte. 

Der Triumph der Bürokratie über den gesunden Menschenverstand.

Die Entscheidung der ASF, Euroins Rumänien zu töten – die vierte Versicherungsgesellschaft in Folge, die in Rumänien in ebenso vielen Jahren in Liquidation ging – hatte sehr reale wirtschaftliche und soziale Konsequenzen.

Neben den Aktionären und Mitarbeitern sind auch Millionen von Versicherungsnehmern direkt betroffen. Hunderte von Unternehmen mit ausstehenden Versicherungsansprüchen sind ebenfalls betroffen – und zwar unter weiterer Inanspruchnahme des bereits überlasteten Garantiefonds Rumäniens, der wahrscheinlich Unterstützung vom Steuerzahler benötigen wird.

Der Weggang eines weiteren großen Versicherungsanbieters bedeutet weniger Wettbewerb und höhere Versicherungskosten. Zu den möglichen Folgeeffekten gehört das Risiko weiterer finanzieller Volatilität in einer Wirtschaft, die mit den Folgen von COVID-19, den Auswirkungen des Krieges in der Ukraine sowie mit Haushalts- und Leistungsbilanzdefiziten zu kämpfen hat.

Längerfristig birgt die erzwungene Schließung von Euroins Rumänien für den rumänischen Staat potenziell erhebliche Schäden aufgrund der Wertvernichtung durch EIG.

Angesichts des Ausmaßes der potenziellen Probleme, die sich aus der Schließung von Euroins Rumänien ergeben, und wenn man bedenkt, dass ein Lösungsvorschlag auf dem Tisch lag, als die Axt auf Euroins Rumänien fiel, stellt dies einen Triumph der Bürokratie über den gesunden Menschenverstand dar.

Die Aufgabe der EIOPA besteht darin, einen soliden Regulierungsrahmen und einheitliche Aufsichtspraktiken im Versicherungswesen in der gesamten EU zu fördern, um die Rechte von Versicherungsnehmern, Versicherungsnehmern und der Gesellschaft im Allgemeinen zu schützen. Der Fall Euroins Rumänien stellt ein spektakuläres Versagen der EIOPA dar, irgendeinen Aspekt dieser Mission zu erfüllen. Es stellt sich die Frage, ob EIOPA seinen Zweck erfüllt.

Dick Roche ist ein ehemaliger irischer Minister für europäische Angelegenheiten und ehemaliger Umweltminister. Als irischer Minister für europäische Angelegenheiten.

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