#Bruegel: Sollte die EU die Befugnis haben, ausländische Übernahmen zu überprüfen?

In einem aktuellen Blogbeitrag von Bruegel fragen André Sapir und Alicia Garcia-Herrero: „Sollte die EU ausländische Übernahmen prüfen dürfen?“ Angesichts der jüngsten chinesischen Hightech-Investitionen in Europa, insbesondere Deutschland, ist diese Frage aktuell. Dreizehn EU-Mitgliedstaaten verfügen bereits über entsprechende Screening-Gesetze, und man könnte argumentieren, dass ein einheitliches System, das der EU mehr Einfluss verschafft, effizienter ist. Sapir und Garcia-Herrero erörtern die Vor- und Nachteile und fragen, ob die Wettbewerbspolitik ein geeigneter Ersatz für die Prüfung von Übernahmen sein könnte.

Im Juli weitete die Bundesregierung ihre Befugnisse aus, um ausländische Übernahmen deutscher Unternehmen zu verhindern. Die Entscheidung war eine Reaktion auf die zunehmende Übernahme deutscher High-Tech-Unternehmen durch chinesische Unternehmen, einschließlich der bahnbrechenden Übernahme von Kuka, Deutschlands größtem Hersteller von Industrierobotik, durch den chinesischen Haushaltsgerätehersteller Midea im vergangenen Jahr.

Der Schritt der deutschen Regierung folgte fast unmittelbar auf einen gescheiterten Versuch Frankreichs, Deutschlands und Italiens, einen EU-Mechanismus einzurichten, um Übernahmen durch Drittländer zu überwachen und bei Bedarf ein Veto einzulegen.

Presseberichten zufolge stieß die Forderung der drei Länder auf dem diesjährigen Gipfel des Europäischen Rates im Juni bei der Mehrheit der EU-Länder auf heftigen Widerstand. Daher enthielt der Abschluss des Gipfels keine Aufforderung an die Kommission, „die Notwendigkeit und Möglichkeiten zur Überprüfung von Investitionen aus Drittländern in strategischen Sektoren zu prüfen“, wie es in einem früheren Entwurf vorgeschlagen worden war. Stattdessen wurde die Kommission lediglich aufgefordert, „Investitionen aus Drittländern in strategischen Sektoren zu analysieren und dabei die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten uneingeschränkt zu respektieren“.

Doch dieser Rückschlag für Frankreich, Deutschland und Italien dürfte nur vorübergehender Natur sein. Die Financial Times berichtete kürzlich, dass der Präsident der Europäischen Kommission, Jean-Claude Juncker, in seiner Rede zur Lage der Union am 13. September „eine strengere Überprüfung ausländischer Übernahmen europäischer Unternehmen fordern wird, um den wachsenden Bedenken entgegenzuwirken.“ ein Anstieg chinesischer Investitionen in die High-Tech-Produktions-, Energie- und Infrastruktursektoren des Blocks.“

Sollte die EU also ihre Position überdenken und der Kommission die Befugnis geben, ausländische Übernahmen zu überprüfen? Hier geben zwei Bruegel-Gelehrte unterschiedliche Antworten auf diese aktuelle Frage.

Es gibt drei Gründe, warum die EU die Befugnis haben sollte, ausländische Übernahmen zu überprüfen.

Der erste Grund ist, dass 13 der 28 EU-Mitgliedstaaten bereits über nationale Rechtsvorschriften zur Überprüfung von Übernahmen verfügen, um zu bewerten, ob sie eine Bedrohung für die nationale Sicherheit oder andere Ziele der öffentlichen Ordnung darstellen.[1] Ein EU-Mechanismus anstelle nationaler Mechanismen wäre vorzuziehen. Dies wäre besser für das Funktionieren des Binnenmarktes. Unterschiedliche nationale Vorschriften erschweren den Umgang mit Unternehmen, die in mehreren EU-Ländern tätig sind. Für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts wäre es besser, eine einheitliche EU-Regel zu haben. Ein Überprüfungsprozess auf EU-Ebene bietet außerdem mehr Umfang und Einfluss. Eine einheitliche EU-Vorschrift gibt jedem EU-Land einen größeren Einfluss gegenüber dem Ausland als eine nationale Vorschrift.

Es gibt offensichtlich ein Gegenargument zu dieser Argumentation. Es ist so, dass 15 EU-Mitgliedstaaten keine Notwendigkeit für eine Gesetzgebung zur Überprüfung ausländischer Übernahmen sehen, vermutlich weil sie ausländische Investitionen immer für wünschenswert halten. Darüber hinaus gibt es selbst in den 13 Ländern, die derzeit über ein System zur Überprüfung ausländischer Übernahmen verfügen, viele Unterschiede in den Regeln, die unterschiedliche nationale Präferenzen widerspiegeln.

Die Frage ist daher, ob die Vorteile einer einheitlichen EU-Vorschrift (reibungsloser funktionierender Binnenmarkt und größerer Einfluss gegenüber dem Ausland) die mit unterschiedlichen nationalen Präferenzen verbundenen Kosten überwiegen. Das ist offensichtlich eine schwierige Frage. Wir sollten jedoch bedenken, dass die EU-Mitgliedstaaten mit dem Lissabon-Vertrag die ausschließliche Zuständigkeit der EU im Bereich Handel auf ausländische Direktinvestitionen ausgeweitet haben (mit Ausnahme der Streitbeilegung zwischen Investoren und Staaten). Dies impliziert, dass EU-Länder möglicherweise auch im Bereich ausländischer Übernahmen bereit sind, auf nationale Präferenzen für ein gemeinsames Vorgehen der EU zu verzichten.

Der zweite Grund ist, dass die Vereinigten Staaten seit langem ausländische Übernahmen durch ihr Komitee für Auslandsinvestitionen (CFIUS) prüfen. CFIUS hat manchmal sogar ausländische Firmen daran gehindert, EU-Unternehmen zu kaufen. Beispielsweise blockierte CFIUS im vergangenen Jahr aus Gründen der nationalen Sicherheit den Kauf einer in den USA ansässigen Einheit des niederländischen Riesen Philips und des in Deutschland ansässigen Chipausrüsters Aixtron durch chinesische Unternehmen.

Der dritte Grund ist China. Es besteht eine starke Asymmetrie zwischen der EU und China hinsichtlich der Behandlung ausländischer Investitionen durch staatliche Behörden. Diese Asymmetrie ist im Wesentlichen auf die Tatsache zurückzuführen, dass chinesische Staatsunternehmen (SOEs) „größer, flächendeckender und dominanter sind als ihre Pendants in der EU“, wie Alicia Garcia-Herrero und Jianwei Xu in einem aktuellen Bruegel-Artikel erklären. Die Implikation ist, dass chinesische Investoren in der EU häufig mit dem chinesischen Staat verbunden sind, was möglicherweise nationale Sicherheitsprobleme aufwirft, die von EU-Staaten selten geprüft werden. Unabhängig davon, ob sie mit dem chinesischen Staat verbunden sind oder nicht, werden chinesische Investoren in der EU in der Regel gleichberechtigt mit EU-Investoren behandelt. Andererseits haben EU-Investoren in China selten Verbindungen zu EU-Staaten, stoßen jedoch oft auf große Schwierigkeiten, sowohl beim Aufbau einer Produktion als auch, wenn ihnen das gelingt, im Wettbewerb mit lokalen Firmen, die von staatlichen Verbindungen profitieren.

Ein EU-Mechanismus zur Überprüfung von Übernahmen durch Drittländer, auch aus China, würde die Position der EU in ihren bilateralen Investitionsverhandlungen mit China stärken. Diese begannen vor mehr als drei Jahren und kommen aufgrund der (für die EU) problematischen SOE-Frage nur langsam voran.

Zusammengenommen scheinen diese drei Gründe überzeugend für die Einrichtung eines EU-Mechanismus zur Überwachung und gegebenenfalls zum Stoppen ausländischer Übernahmen zu sprechen.

Es gibt jedoch zwei wichtige Fragen, die geklärt werden müssen, bevor man sich der Idee anschließt.

Die erste betrifft den Umfang der strategischen Sektoren oder Vermögenswerte, die durch den neuen Mechanismus geprüft würden. Dies ist von entscheidender Bedeutung, um sicherzustellen, dass dieser Mechanismus echten Sicherheitsbedenken und nicht protektionistischen Interessen dient.

Die zweite Frage betrifft die Heterogenität der Präferenzen innerhalb der EU. Beispielsweise besteht in einigen EU-Ländern, insbesondere in solchen, in denen ausländische Direktinvestitionen dringend benötigt werden, um ihre Wachstumsaussichten zu verbessern, verständlicherweise die Sorge, dass ein EU-Mechanismus zur Überprüfung von Übernahmen den Zufluss solcher Investitionen verlangsamen könnte. Eine Möglichkeit, mit diesem Problem und im weiteren Sinne mit der Heterogenität der Präferenzen innerhalb der EU umzugehen, wäre, den EU-Staaten den EU-Mechanismus auf ihren Wunsch hin aktivieren zu lassen, anstatt die EU entscheiden zu lassen, wann sie ihn aktiviert, außer unter bestimmten, wohlbekannten Bedingungen. angegebenen Bedingungen.

Kombiniert man diese beiden Fragen, den Umfang und die Heterogenität, könnte man ein zweistufiges System erhalten. Unter bestimmten engen Voraussetzungen müsste der EU-Mechanismus grünes Licht für eine ausländische Übernahme geben. Unter etwas umfassenderen Voraussetzungen könnte der EU-Mechanismus einbezogen werden, wenn der betreffende Mitgliedsstaat dies wünscht.

In den Fällen, in denen die Einbeziehung des EU-Mechanismus obligatorisch wäre, würde das für den Mechanismus zuständige Gremium (vermutlich die Europäische Kommission) eine Empfehlung an den Rat richten, der letztendlich darüber entscheiden würde, ob die geplante Übernahme blockiert wird oder nicht.[2] ]

Es gibt viele Gründe dafür, dass immer mehr Stimmen laut werden, die fordern, europäische Unternehmen vor ausländischen Käufern zu schützen. Aber zuerst kommt mir China in den Sinn. Chinesische Unternehmen akquirieren ausländische Ziele in erstaunlichem Tempo: 30 wurden bestätigte Deals im Wert von über 2016 Milliarden US-Dollar abgeschlossen, und fast 100 Milliarden US-Dollar, wenn man alle angekündigten, aber noch nicht abgeschlossenen Deals hinzurechnet. Über die hohen Zahlen hinaus sollte man beachten, dass sowohl die angekündigten als auch die abgeschlossenen chinesischen Übernahmen europäischer Ziele größer waren als die der US-Ziele (siehe Abbildung 1).

Der starke Rückgang bei Fusionen und Übernahmen (M&A) im Jahr 2017 betrifft tatsächlich nicht nur europäische Unternehmen, sondern auch Chinas M&A weltweit (mit einem Rückgang von 20 % im ersten Halbjahr 2017)[3]. In Ermangelung einer weltweiten Verlangsamung oder Verschärfung der finanziellen Bedingungen kann eine derart starke Verlangsamung der chinesischen Fusionen und Übernahmen nur durch den jüngsten Richtungswechsel der chinesischen Regierung in Bezug auf ausländische Akquisitionen erklärt werden, oder zumindest durch eine „zu überschwängliche“ Ausrichtung auf wirtschaftlich weniger wichtige Akquisitionen Sektoren.

 Hinter den Schlagzeilen steckt jedoch eine interessantere Geschichte. In Europa gelingen weniger chinesische Übernahmen als in den USA. Bei einer genaueren Analyse der M&A-Daten zeigt sich, dass in den letzten Jahren in Europa im Vergleich zu den USA ein geringerer Prozentsatz der Transaktionen erfolgreich abgeschlossen wurde (Grafik 2). Diese Beweise widersprechen der Annahme, dass eine Investitionsschutzbehörde wie CFIUS die Zahl der abgeschlossenen Geschäfte reduzieren würde. Tatsächlich gibt es viele andere Gründe dafür, dass potenzielle Fusionen und Übernahmen nicht zustande kommen. Der offensichtlichste Grund ist die fehlende Einigung über die Bedingungen zwischen den beiden Parteien sowie die Schwierigkeiten, auf die der Käufer bei der Finanzierung des Vorhabens stoßen könnte. Wenn man sich die M&A-Aktivitäten der USA in Europa ansieht, ist der Prozentsatz der abgeschlossenen Transaktionen tatsächlich fast so niedrig wie der Prozentsatz chinesischer Unternehmen, die versuchen, Ziele in Europa zu erwerben (Grafik 3 a, bc). Mit anderen Worten: Es scheint schwierig zu argumentieren, dass chinesische Investoren aus Europa verdrängt werden, zumindest nicht stärker als US-Investoren.

Abbildung 3a – Grenzüberschreitende M&A-Deals chinesischer Unternehmen nach Deal-Status (2011 – 2017, Europa)

Abbildung 3b – Grenzüberschreitende M&A-Deals chinesischer Unternehmen nach Deal-Status (2011 – 2017, USA)

Diagramm 3c – Grenzüberschreitende M&A-Deals von US-Unternehmen in Europa nach Deal-Status (2011 – 2017)

Während die aggregierten Zahlen noch keinen klaren protektionistischen Trend in Europa erkennen lassen, nehmen in Wirklichkeit die Warnsignale zu. Dafür gibt es eine Reihe von Gründen. Der erste und wahrscheinlich wichtigste Aspekt hängt mit Chinas Wirtschaftsmodell und, was noch wichtiger ist, mit der Eigentumsstruktur der Unternehmen zusammen. Noch heute sind 64 % der börsennotierten Unternehmen Chinas in Staatsbesitz, was in europäischen Kreisen hinsichtlich potenzieller nationaler Sicherheitsbedrohungen für Stirnrunzeln sorgt. Ein zweiter, ebenfalls wichtiger Grund ist die Angst Europas, seinen komparativen Vorteil zu verlieren, wenn China aufsteigt, was durch den Technologietransfer erleichtert werden kann, der mit der Übernahme europäischer High-Tech-Unternehmen durch China verbunden ist.

Solche Argumente sind zwar verständlich, müssen sich aber mit der gängigen Wirtschaftstheorie auseinandersetzen, nach der die Offenheit für ausländische Direktinvestitionen (FDI) einem Land Nettovorteile bringen sollte. Im internationalen Handel fördert die Offenheit für ausländische Investitionen den Wettbewerb und kommt somit den Verbrauchern zugute. Volle Offenheit gegenüber ausländischen Investoren sollte daher der beste Ansatz sein. Dies geschieht jedoch unter einer sehr wichtigen Annahme, nämlich dass alle Länder der gleichen Überlegung folgen: Es gibt keinen Trittbrettfahrer, zumindest keinen systemrelevanten.

China, die zweitgrößte Volkswirtschaft der Welt und zweitgrößter ausländischer Direktinvestor im Jahr 2016, ist in einer Stichprobe von 4 großen Ländern nach den Philippinen, Saudi-Arabien und Myanmar das Land mit der viertgrößten Restriktion für ausländische Direktinvestitionen.[XNUMX]

Vor diesem Hintergrund und angesichts der Größe des chinesischen Binnenmarktes und der zunehmend globalisierten Geschäftstätigkeit der Konzerne erscheint es weit hergeholt, die Herausforderungen Europas mit chinesischen Investitionen durch eine neue europäische Agentur zu lösen, die für den Investitionsschutz zuständig ist. Eine solche Agentur könnte möglicherweise einige der problematischsten Geschäfte stoppen, insbesondere wenn sie mit Sicherheitsbedrohungen auf europäischer Ebene zusammenhängen. Aber es würde ein viel größeres Problem europäischer Interessen nicht lösen, nämlich die Gefahr unlauteren Wettbewerbs – nicht nur in Europa, sondern tatsächlich weltweit.

Ein solcher unlauterer Wettbewerb könnte darauf zurückzuführen sein, dass chinesische Unternehmen in vielen Sektoren bevorzugten – manchmal sogar oligopolistischen – Zugang zum weltweit größten – aber auch sehr geschützten – Markt haben, nämlich dem China.[5] Tatsächlich macht die Kombination eines derart geschützten Marktes mit dem sehr hohen Anteil staatlicher Eigentümer die Sache noch komplizierter: Europäische Bedenken hinsichtlich nationaler Sicherheitsfragen lassen sich nicht immer von Wettbewerbsfragen trennen.

In dieser Hinsicht scheint die Förderung eines stärkeren Marktzugangs in China die beste Möglichkeit für europäische Unternehmen zu sein, sich zu schützen, und eindeutig auch weltweit eine optimalere Lösung. Es gibt zwei Möglichkeiten, diese erstklassige Lösung zu gewährleisten (gleichermaßen freier Zugang für ausländische Investoren in China und Europa). Die erste ist multilateral und die zweite bilateral.

Der multilaterale Weg ist angesichts der aktuellen internationalen Finanzarchitektur äußerst schwierig, wenn nicht sogar unmöglich. Multilaterale Prozesse zur Investitionsliberalisierung sind weniger institutionalisiert als für den Handel, und selbst dort gibt es in der aktuellen geopolitischen Lage keinen Raum für Optimismus.

Letztere Option, der bilaterale Weg, wird derzeit von der chinesischen Regierung und der EU-Kommission verfolgt, die seit Ende 2013 über ein bilaterales Investitionsabkommen verhandeln. Bedauerlicherweise sind die Aussichten, dass China sich bereit erklärt, seinen Markt gleichberechtigt für ausländische Investoren zu öffnen, gering , im Gegenzug für die Beibehaltung seiner Fähigkeit, Unternehmen in Europa zu kaufen, sind ziemlich düster. Der Zugang Chinas zu M&A-Deals ist relativ groß (30 Milliarden US-Dollar an abgeschlossenen Übernahmen im Jahr 2016 sagen alles), sodass die einzige Gefahr darin besteht, dass Maßnahmen ergriffen werden, um ihn zu reduzieren. Die Realität ist, dass es einige Zeit dauern wird, bis die EU ein formalisiertes Überprüfungssystem entwickelt, da die Mitgliedstaaten in dieser Frage eindeutig unterschiedliche Meinungen vertreten. Es ist viel wahrscheinlicher, dass Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene neue Beschränkungen einführen, die den europäischen Binnenmarkt weiter schädigen.

Auf dem Weg in eine zweitbeste Welt – in der die Gewährung des freien Zugangs für chinesische Investoren nicht mit einem besseren Marktzugang für europäische Unternehmen in China einhergeht – könnte Europa eine realistischere und schnellere Lösung bevorzugen, um potenziellen Bedrohungen durch chinesische Käufe europäischer Unternehmen zu begegnen Unternehmen. Das offensichtlichste ist die Anwendung der europäischen Wettbewerbsregeln. Genauer gesagt müssen chinesische Unternehmen, die in Europa tätig sind – oder neue Akquisitionen in Europa planen – die europäischen Wettbewerbsregeln einhalten, zu denen auch die Vermeidung einer marktbeherrschenden Stellung gehört, die sich negativ auf das Funktionieren des europäischen Binnenmarkts auswirkt.

Der Fall Glencor-Lonhor im Jahr 1999 zeigt, dass die Befugnisse der EU-Kommission so weit gehen können, einen Zusammenschluss zweier ausländischer Unternehmen, der bereits von der örtlichen Regulierungsbehörde genehmigt wurde, abzulehnen, wenn dadurch weltweit eine marktbeherrschende Stellung entsteht und das gute Funktionieren des europäischen Binnenmarkts beeinträchtigt wird. Dieser Fall ist für China immer relevanter, da das Land einen Fusionsprozess eingeleitet hat, um große Staatsunternehmen zu rationalisieren und nationale Champions für den globalen Wettbewerb zu schaffen. Der jüngste Google-Fall im Zusammenhang mit dem Missbrauch seiner Dominanz im Suchbereich stellt auch ein gutes Warnsignal für chinesische Technologieunternehmen mit globalen/europäischen Ambitionen dar.

Generell könnte die EU-Wettbewerbspolitik ein geeigneter Ersatz für eine Investitionsschutzpolitik auf europäischer Ebene werden, genauso wie die EU-Wettbewerbspolitik seit langem dafür bekannt ist, für handelspolitische Zwecke (insbesondere zur Antidumpingbekämpfung) genutzt zu werden.[6] Über die Wettbewerbspolitik hinaus kann Europa seine sehr hohen Umwelt- und Arbeitsschutzstandards nutzen, die jedes in Europa tätige Unternehmen einhalten sollte. Das Grundprinzip besteht darin, dass der beste Weg, ein offenes Investitionsumfeld aufrechtzuerhalten, darin besteht, den europäischen Binnenmarkt mit seinen bestehenden Regeln und Vorschriften zu schützen – an die sich nicht nur europäische, sondern auch ausländische Unternehmen halten müssen.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die vollständige Anwendung der europäischen Wettbewerbspolitik und anderer Regeln und Vorschriften zum Schutz des europäischen Binnenmarkts über das Wunschdenken einer First-Best-Welt hinaus der schnellste und effizienteste Weg zu sein scheint, potenziellen Problemen mit chinesischen Investitionen zu begegnen.

[1] Nach Angaben des European Parliamentary Research Service verfügen folgende Länder über nationale Rechtsvorschriften: Österreich, Dänemark, Finnland, Frankreich, Deutschland, Italien, Litauen, Niederlande, Polen, Portugal, Rumänien, Spanien und das Vereinigte Königreich.

[2] Röller und Véron (2008) haben bereits einen EU-Mechanismus zur Überprüfung ausländischer Investitionen vorgeschlagen, allerdings mit einem anderen Gleichgewicht zwischen EU- und nationalen Interessen als hier vorgeschlagen.

[3] M&A 2017 Halbjahresrückblick und Ausblick-Pressebriefing, PWC

[4] OECD-FDI-Regulierungsrestriktionsindex, http://www.oecd.org/investment/fdiindex.htm, 27. März 2017.

[5] Die Art und Weise, wie chinesische Unternehmen einen solchen unfairen Abschluss ausüben können, ist in der Policy Note von Garcia-Herrero und

[6] Siehe Nicolaïdis und Veron 1997 *Competition Policy and Trade in the European Union“, in Richardson und Graham, Global Competition Policy, Peterson Institute for International Economics

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