Eine EU-Agentur, die die Verpflichtungen aus dem EU-Vertrag ignoriert.

schreibt Dick Roche.

Mit der EU-Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 soll sichergestellt werden, dass EU-Bürger ihr Recht auf Zugang zu allen Dokumenten der EU-Institutionen wahrnehmen können. Auch die EU-Grundrechtecharta garantiert EU-Bürgern das Recht auf Zugang zu Dokumenten der EU-Institutionen. Artikel 15 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union schreibt vor, dass „die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union ihre Arbeit so offen wie möglich verrichten“ und verankert erneut ein gesetzliches Recht auf Zugang zu Dokumenten der EU-Institutionen und -Agenturen.

Diese Garantien sind zwar eindeutig, doch ein bedeutendes EU-Organ, die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA), hat sich das Recht angemaßt, so zu agieren, als hätte es nie Verpflichtungen der EU zur Offenheit gegeben.

Zwei Fälle aus jüngster Zeit zeigen, mit welcher außerordentlichen Geheimhaltung die EIOPA ihre Aktivitäten zu verschleiern versucht.  

Der Fall Euroins

Am 2. Februar 2023 veröffentlichte die rumänische Finanzaufsichtsbehörde ASF einen verheerenden permanenten Kapitalbericht über Euroins Romania, in dem ein „Kapitaldefizit von 400 Millionen Euro im Vergleich zur Solvenzkapitalanforderung und von 320 Millionen Euro im Vergleich zur Mindestkapitalanforderung“ behauptet wurde. In früheren ASF-Überprüfungen tauchten derartige Bedenken nicht auf. Tatsächlich „forderte“ ASF Euroins 2019 auf, City Insurance Romanias größten Kfz-Versicherer zu übernehmen, der in Schwierigkeiten steckte – eine Aufforderung, die Euroins ablehnte.

Nach der Veröffentlichung des ASF-Berichts wandte sich das Unternehmen, das zur Euroins Insurance Group (EIG), einer der größten unabhängigen Versicherungsgruppen in Mittel- und Osteuropa, gehört, an die EIOPA und forderte eine außerordentliche Sitzung des zuständigen Solvency II-Kollegiums der Aufsichtsbehörden sowie eine umfassende Prüfung seiner Finanzlage durch unabhängige Experten.

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EIOPA antwortete, dass bereits eine Sitzung des Kollegiums der Aufsichtsbehörden stattgefunden habe. Zur Frage einer unabhängigen Überprüfung betonte sie, dass „die alltägliche Aufsicht ausschließlich in der Kompetenz und Verantwortung der nationalen Aufsichtsbehörden liegt“, ein Mantra, das in den folgenden Monaten immer wieder verwendet wurde.

Anstatt den Vorschlag einer unabhängigen Überprüfung aufzugreifen, beschloss EIOPA, die Position von Euroins Romania hinter verschlossenen Türen zu bewerten.

Bemerkenswerterweise wurden weder der EIOPA-Bericht selbst noch die vorbereitenden Schritte, die EIOPA zu seiner Erstellung unternommen hat, gegenüber Euroins Romania oder EIG offengelegt.

Auch die bulgarische Finanzaufsichtskommission (FSC), die nationale Aufsichtsbehörde für die Euroins Insurance Group und die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD) wandten sich an EIOPA.

Der FSC äußerte Bedenken hinsichtlich der Maßnahmen der rumänischen Regulierungsbehörde. Seine Intervention führte jedoch zu nichts.

Die EBRD – die im Jahr 2021 über 20 Millionen Euro in EIG investierte, um die rumänische Versicherungsbranche zu stabilisieren – griff energisch ein.  

Die Bank stellte die Behauptung eines erheblichen Kapitalmangels bei Euroins Romania infrage, bezeichnete die Position von ASF als „völlige Abkehr“ von früheren Positionen und stellte die Haltung der Aufsichtsbehörde zu Euroins-Rückversicherungsverträgen infrage. ERBD beharrte darauf, dass es bei Euroins Romania keine Liquiditätskrise gegeben habe, verwies aber darauf, dass, wenn ein solches Problem bestanden hätte oder zusätzliches Kapital erforderlich gewesen wäre, Abhilfemaßnahmen hätten ergriffen werden können, um beide Probleme zu lösen.

Da auf ihre Anfrage von EIOPA keine Reaktion erfolgte, beauftragte die EBWE ein führendes versicherungsmathematisches Wirtschaftsprüfungsunternehmen damit, eine „schnelle Bewertung“ der Lage von Euroins vorzunehmen. 

Das EU-Parlament im Dunkeln lassen.

Der EIOPA-Bericht zu Euroins, „Assessment of the Gross-to-net Technical Provision of Euroins Romania in MTPL“, wurde Ende März 2023 fertiggestellt.  

Der Bericht wurde nicht veröffentlicht, eine wichtige Schlussfolgerung wurde jedoch offenbar versehentlich in einem Bericht des Beschwerdeausschusses der Europäischen Aufsichtsbehörden [BoA-D-2023-01 vom 8. Juni 2023] enthüllt. In Absatz 12 dieses Berichts heißt es: „Laut dem EIOPA-Bericht wies Euroins Romania zum Stichtag 30. September 2022 einen Mangel an der Netto-Bestschätzung für das MTPL-Geschäft auf. Nach Ansicht der EIOPA lag der Mangel im Bereich zwischen 550 und 581 Millionen Euro.“ ^[1].

Diese Schlussfolgerung weicht dramatisch von den drei vor Februar 2023 veröffentlichten Berichten zur rumänischen Schweinepest ab. Sie weicht sogar von den Zahlen ab, die im umstrittenen Bericht zur Schweinepest vom 2. Februar 2023 aufgeführt sind.

Der Bericht steht zudem in krassem Widerspruch zu der von der ERBD in Auftrag gegebenen unabhängigen Untersuchung. Diese Untersuchung, die wenige Tage nach dem EIOPA-Bericht abgeschlossen wurde, kam zu dem Schluss, dass die Rückversicherungsverträge von Euroins die Anforderungen von Solvency II für den Risikotransfer erfüllten und dass Euroins Romania solvent sei und keine Kapitallücke aufweise.  

Von März 2023 bis zu den letzten Wochen des 9.^th Anfragen des EU-Parlaments zum Fall Euroins wurden von der Kommission abgeblockt. Die Antworten auf die Anfragen waren defensiv, ausweichend, irreführend und unaufrichtig.

Die Kommission antwortete nicht auf Fragen zu den Datenquellen, die EIOPA bei der Erstellung ihres Berichts verwendet hat, oder zu der Tatsache, dass EIOPA bei der Erstellung des Berichts keine Konsultationen mit Euroins durchgeführt hat. Auf die Aufforderung der Europaabgeordneten, den EIOPA-Bericht unabhängig zu prüfen, antwortete die Kommission, sie habe „keine Hinweise auf Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit der Erstellung oder dem Inhalt des EIOPA-Berichts erhalten“.

Am 4. April 2024 – als Amtszeit des 9.^th Das EU-Parlament kam zu dem Schluss, dass die Kommission in ihrer Antwort auf eine PQ [ E-000592/2024 ] zugab, dass ihr der EIOPA-Bericht nicht „zugewiesen“ worden sei. Die Kommission hatte Antworten auf PQs zu einem Bericht ausgeheckt, den sie nie gesehen hatte.

EIOPA schlägt erneut zu

Ein zweites Beispiel für die mangelnde Bereitschaft der EIOPA, offen und transparent zu sein, zeigt sich in einem Fall, in den NOVIS verwickelt ist, eine Lebensversicherungsgesellschaft mit Sitz in der Slowakei, die in mehreren EU-Ländern Dienstleistungen anbietet.

Im Juni 2023 entzog die slowakische nationale Aufsichtsbehörde Národná Banka Slovenska (NBS) NOVIS die Betriebserlaubnis.

EIOPA und Kommission waren – im Widerspruch zu dem im Fall Euroins immer wieder beschworenen Mantra, dass „die alltägliche Aufsicht in die ausschließliche Zuständigkeit und Verantwortung der nationalen Aufsichtsbehörden fällt“ – direkt an der Herbeiführung dieser Entscheidung beteiligt.  

Im Mai 2022 kam die EIOPA zu dem Schluss, dass die Geschäftstätigkeit von NOVIS nicht mit Solvency II konform sei und dass die NBS es versäumt habe, die erforderlichen Korrekturmaßnahmen zu ergreifen. Im September unterstützte die Kommission die Position der EIOPA und forderte die NBS auf, „die Bedingungen von Solvency II vollständig einzuhalten“.

NOVIS focht die Entscheidung zum Entzug der Zulassung vor Gericht an. Außerdem stellte das Unternehmen gemäß Verordnung 1049/2001 einen Antrag bei der EIOPA auf Zugang zu den mit dem Fall in Zusammenhang stehenden Dokumenten.

In Anlehnung an die Vorgehensweise im Fall Euroins verweigerte EIOPA, nachdem es neun für die NOVIS-Anfrage relevante Dokumente identifiziert hatte, den Zugang zu allen Dokumenten. Es argumentierte, die Zugangsverweigerung sei notwendig zum „Schutz von Gerichtsverfahren“, zum Schutz von „Inspektionen, Untersuchungen und Audits“ und zum Schutz des eigenen Entscheidungsprozesses – eine neuartige Interpretation der im EU-Vertrag verankerten Verpflichtung, dass die EU-Institutionen „ihre Arbeit so offen wie möglich durchführen“.

NOVIS legte gegen die Ablehnung Berufung beim Beschwerdeausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden ein. Der Ausschuss kam zu dem Schluss, dass bei zwei der neun Dokumente, die er als relevant erachtete, „die Auslegung der Ausnahmen für den öffentlichen Zugang und der Verpflichtung zur beruflichen Schweigepflicht durch EIOPA zu weit gefasst war“.

Im Falle der anderen Dokumente stellte die BoA fest, dass es zwar „gute Gründe für die Verweigerung des Zugangs geben könnte“, es aber Sache der EIOPA sei, „zu prüfen, inwieweit ein teilweiser Zugang hätte gewährt werden sollen“.

Auf der Grundlage dieser Erwägungen entschied der Rat, der Berufung stattzugeben und gab den Fall an die EIOPA zurück, „um eine geänderte Entscheidung zu erlassen“. Eine Stellungnahme der EIOPA steht noch aus.

Offenheit predigen, aber nicht praktizieren.

Die Verpflichtungen der EU zu Offenheit und Transparenz werden durch die Vorgehensweise der EIOPA in den Fällen Euroins und NOVIS direkt in Frage gestellt. Beide Fälle zeigen die auffallende Unwilligkeit einer bedeutenden EU-Agentur, auch nur annähernd transparent zu arbeiten.

In beiden Fällen wurde der EIOPA gestattet, wichtige Entscheidungen vor öffentlicher Kontrolle und objektiver öffentlicher Analyse zu schützen. Den Unternehmen, die direkt von den getroffenen Entscheidungen betroffen waren, wurde der Zugang zu den Analysen, die die Entscheidungen der Geschäftsleitung stützten, auf eine Art und Weise verwehrt, die von einer nationalen Agentur in einem EU-Mitgliedstaat kaum toleriert werden kann.

Im Fall Euroins durfte EIOPA nicht nur mit einem erstaunlichen Mangel an Transparenz operieren, die EU-Kommission unternahm auch außerordentliche Anstrengungen, um die Bemühungen der Europaabgeordneten zu vereiteln, etwas Klarheit in den Fall zu bringen.    

Beide Fälle machen deutlich, dass dringend geprüft werden muss, wie es der EIOPA ermöglicht werden konnte, ihre Geschäftsgrundsätze ohne wirksame Kontrolle selbst zu bestimmen.   

  [1] Interessanterweise wurde die nicht redigierte Version des BoD-Berichts vom Juni 2023, die zunächst ins Internet hochgeladen wurde, später durch eine Version des Berichts ersetzt, in der Absatz 12 und ein wesentlicher Teil von Absatz 14 redigiert wurden.

Dick Roche ist ehemaliger irischer Minister für europäische Angelegenheiten und ehemaliger Umweltminister.

Photo by Christian Lü on Unsplash

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