EIOPA: Geheimhaltung, fehlerhafte Analysen und Doppelmoral

Der Fall NOVIS Insurance wirft ein Schlaglicht auf einen beunruhigenden Mangel an Transparenz bei der Tätigkeit der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA). Er wirft Fragen darüber auf, ob die Behörde dem Grundsatz der offenen Entscheidungsfindung in der EU nicht gerecht wird und wie die in der Verordnung zur Gründung der EIOPA versprochene Rechenschaftspflicht sichergestellt werden soll. schreibt Dick Roche. 

Die NOVIS Insurance Company, ein Lebensversicherungsanbieter mit Sitz in Bratislava, wurde 2013 gegründet und steht unter der Aufsicht der Nationalbank der Slowakei (NBS).

Zusätzlich zu seinem Heimatmarkt wickelte NOVIS einen sehr großen Teil seines Versicherungsgeschäfts über grenzüberschreitende Verkäufe in Österreich, Tschechien und Deutschland sowie über die Dienstleistungsfreiheit hauptsächlich in Ungarn, Island und Italien ab.

NOVIS war aufgrund seiner umfangreichen grenzüberschreitenden Aktivitäten ein ideales Ziel für die EIOPA, die ihre Befugnisse im Hinblick auf den grenzüberschreitenden Versicherungsverkauf unbedingt ausweiten wollte.

Im Juli 2021 gab die EIOPA eine Empfehlung heraus, wonach NBS gegen ein „Unternehmen – später als NOVOS identifiziert – vorgehen soll, das grenzüberschreitende Geschäfte in mehreren Ländern betreibt“, da das Unternehmen angeblich gegen die Solvency-II-Anforderungen verstoße und seine Lizenz verlieren sollte.  

NBS leistete Widerstand und verteidigte seine Position energisch. Es argumentierte, dass sein Ansatz mit dem prinzipienbasierten Unionsrecht im Einklang stehe und dass es „weitere Schritte“ unternehme, um alle notwendigen Änderungen herbeizuführen.

Im November 2021 erklärte die EIOPA die NBS für „nicht konform“ und forderte sie auf, die erforderlichen Aufsichtsmaßnahmen zu ergreifen. Eine weitere Empfehlung erging am 16. Mai 2022 und gab der NBS 45 Tage Zeit, den Vorschriften nachzukommen.  

EIOPA forderte auch die EU-Kommission zum Eingreifen auf. Im September 2022 schloss sich die Kommission, ohne die zugrunde liegenden Fakten unabhängig zu prüfen, der Position von EIOPA an und gab eine formelle Stellungnahme ab, in der sie die NBS zum weiteren Vorgehen aufforderte.

Diese Intervention stand im Widerspruch zum Ansatz der Kommission, die in ihrer Antwort auf zahlreiche Fragen im Europäischen Parlament für die Autonomie der nationalen Aufsichtsbehörden plädierte und darauf beharrte, dass „nach EU-Recht die nationalen Behörden für die Beurteilung der Geschäftstätigkeit der Versicherer zuständig sind“.

Am 1. Juni 2023 kapitulierte die NBS, entzog NOVIS die Lebensversicherungszulassung, leitete ein Liquidationsverfahren ein und beantragte die gerichtliche Bestellung eines Liquidators. NOVIS legte beim Verwaltungsgericht Berufung ein und focht die Rechtmäßigkeit der NBS-Entscheidung an. Das Handelsgericht lehnte den Liquidationsantrag der NBS ab, bis das Verwaltungsgericht über die Rechtmäßigkeit der Lizenzentscheidung der NBS entschieden hat.

EIOPAs obsessive Geheimhaltung

Trotz der Transparenzpflicht der EU-Verträge wurde NOVIS der Zugang zu den EIOPA-Dokumenten im Zusammenhang mit seinem Fall verweigert. NOVIS reichte einen formellen Antrag auf Zugang gemäß Verordnung 1049/2001 ein. Die EIOPA widersetzte sich mit der Begründung, mögliche Gerichtsverfahren, Prüfungen/Untersuchungen und ihre eigenen Entscheidungsverfahren schützen zu müssen.

NOVIS legte Berufung ein. Der Beschwerdeausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörde befand die pauschale Ablehnung der EIOPA für ungerechtfertigt und forderte die EIOPA auf, eine geänderte Entscheidung zu treffen. Daraufhin veröffentlichte die EIOPA eine stark redigierte Kopie ihrer Empfehlung vom 16. Mai 2022.

Die Entschlossenheit der EIOPA, ihre Aktivitäten geheim zu halten und Offenheit und Transparenz eklatant zu missachten, zeigt sich darin, dass 18 der 19 Seiten des Dokuments erhebliche Schwärzungen aufwiesen; auf elf dieser Seiten waren über 80 % des Textes vollständig geschwärzt. Das veröffentlichte Dokument war praktisch nutzlos. 

Eine unredigierte Version der Empfehlung wurde verfügbar, als NOVIS zwei volle Jahre nach ihrer Veröffentlichung rechtliche Schritte vor dem Europäischen Gerichtshof einleitete.  

Gefälschte Daten und fehlerhafte Analysen

Die Empfehlung der EIOPA vom 16. Mai 2022 gibt einen Einblick in die Kampagne der EIOPA gegen NOVIS, was die Zurückhaltung bei der „Weitergabe“ des Dokuments erklären könnte.

Es zeigt, dass sich die Klage der EIOPA gegen die EIOPA in hohem Maße auf eine Vor-Ort-Inspektion von NOVIS stützte, die zwischen März 2020 und Januar 2021 von einem von NBS und EIOPA zusammengestellten Untersuchungsteam durchgeführt wurde.

Ein Bericht über diese gemeinsame Vor-Ort-Inspektion wurde am 19.^th Oktober 2020 unter dem Titel „Protokoll über eine vor Ort durchgeführte Aufsicht bei der Firma NOVIS Insurance Company“.

Im Protokoll wurde ein Verstoß gegen die Mindestkapitalanforderung (MCR) behauptet. Dies bildete die Grundlage für die Empfehlung der EIOPA an die NBS.

Die Europäische Kommission schloss sich ohne erkennbare Überprüfung oder Analyse der Position der EIOPA an und gab die formelle Stellungnahme ab, die dazu führte, dass NBS NOVIS die Betriebslizenz entzog.

Zwei wichtige Annahmen, die in die NOVIS-Analyse des Protokolls einfließen, nämlich die angenommene jährliche Kündigungsrate für Versicherungspolicen und die geschätzten zukünftigen Kosten für die Abwicklung jedes Versicherungsvertrags, bedürfen einer genaueren Prüfung.

Jährliche zukünftige Stornierungsraten

Jährliche Kündigungsraten sind ein wichtiger Indikator für die Stabilität eines Versicherers. Niedrige Kündigungsraten deuten auf Stabilität, einen starken Kundenstamm und ein positives Risikomanagement hin. Hohe Kündigungsraten sind ein Warnsignal. In den ersten drei Jahren des ita-Geschäfts in Italien verzeichnete NOVIS jährliche Kündigungsraten von weniger als 5 Prozent.  

Das Untersuchungsprotokoll schätzte, dass ab dem vierten Jahr die jährlichen Stornierungsraten 20 % übersteigen würden, eine außerordentlich hohe Rate, die weder erklärt noch gerechtfertigt wurde, sondern als Marktdaten bezeichnet wurde, die angeblich von der italienischen Regulierungsbehörde IVASS bereitgestellt wurden.

Die Auswirkungen der Anwendung der 20%igen Stornoquote sind erheblich. Wendet man diese Quote auf das italienische NOVIS-Portfolio an, das Ende 22,200 2022 Policen umfasste, deutet dies darauf hin, dass es bis 2,226 auf nur noch 2032 Policen sinken würde – 10 % seines ursprünglichen Umfangs.

Öffentlich zugängliche Daten des italienischen Versicherungsverbands (ANIA) zeigen, dass die marktüblichen Stornierungsraten zwischen 5 und 10 Prozent liegen.

Anhand der marktbasierten Daten von ANIA dürfte das NOVIS-Portfolio von 2022 Policen im Jahr 22,200 bis 9,100 auf rund 2032 Policen anwachsen, also auf über 40 % seiner ursprünglichen Größe und mehr als das Vierfache der EIOPA-Prognose.

Die Verwendung fehlerhafter Daten zur Stornierungsrate durch die EIOPA – ob dies nun auf Nachlässigkeit, Inkompetenz oder etwas noch Bösartigeres zurückzuführen ist – untergräbt erheblich ein wichtiges Element der Analyse, auf dem ihre Schlussfolgerungen hinsichtlich der angeblichen Verletzung der Mindestkapitalanforderungen durch NOVIS basieren.

Jährliche Kosten für die Betreuung einzelner Versicherungsverträge

Eine zweite fragwürdige Annahme in der Analyse der EIOPA betrifft die Zahlen, die zur Prognose der zukünftigen jährlichen Kosten für die Bedienung bestehender Verträge verwendet werden.

Die Solvenzberechnungen der EIOPA basierten auf der Annahme, dass die jährlichen zukünftigen Kosten für die Bedienung jedes NOVIS-Vertrags bei etwa 300 € liegen würden.

Diese Zahl geht auf die Arbeit eines von NBS und EIOPA eingesetzten Untersuchungsteams zurück. Ziel war es zu prüfen, wie sensitiv die Ergebnisse auf verschiedene Szenarien reagieren. Daher war es nicht erforderlich, die Realistik oder rechtliche Grundlage dieser Annahmen nachzuweisen. In ihrer Empfehlung behandelte EIOPA diese Annahmen jedoch so, als wären sie realistisch, was sich stark von der Art und Weise unterscheidet, wie sie zunächst dargestellt und verstanden werden.

Eine Benchmarkstudie aus dem Jahr 2021 mit dem Titel „Consistent Expenses in European Life Insurance“, die vom versicherungsmathematischen Beratungsunternehmen Milliman erstellt wurde, schlägt einen jährlichen Verwaltungsaufwand von 62 € vor. 

Bei einem Betrag von 62 € pro Police belaufen sich die Kosten für die Verwaltung des NOVIS 2022-Portfolios mit 43,896 Policen im ersten Jahr auf 2,271,552 €. Wendet man den Betrag von 1 € pro Police an, betragen die Gesamtkosten 300 €, eine erstaunliche Differenz von 13,651,656 Millionen € für das erste Jahr, und in jedem folgenden Jahr ergeben sich ähnlich große Unterschiede.

Wendet man die Stornoraten-Annahmen der ANIA für den italienischen Markt auf die 43,896 Policen im NOVIS-Portfolio 2022 an und geht davon aus, dass keine Neuzeichnung erfolgt, beträgt die kumulierte nominale Differenz der Vertragsverwaltungskosten über 20 Jahre 100 Millionen Euro. In einem zweiten Szenario, in dem keine Stornofälle in die Berechnungen einbezogen werden, steigt die nominale Differenz über 20 Jahre auf sage und schreibe 200 Millionen Euro.

Welches Szenario auch immer gewählt wird, der prognostizierte Unterschied zwischen der „realen“ Analyse auf Grundlage der durchschnittlichen Wartungskosten von Milliman und der EIOPA-Annahme von 300 € pro Jahr ist erheblich. Dies stellt erneut die Analyse in Frage, auf deren Grundlage die EIOPA die NBS anwies, gegen NOVIS vorzugehen.

Institutionelle Rechenschaftspflicht

Die NOVIS-Affäre wirft dringende Fragen zur Glaubwürdigkeit der EIOPA auf.

Die EIOPA unterzog NOVIS einem geschlossenen, undurchsichtigen und unausgewogenen Verfahren. Sie gründete und leitete die Kooperationsplattform und verwendete höchst fragwürdige Daten, um eine Solvenzkrise zu behaupten, ohne dabei offensichtliche Probleme anzuerkennen oder zu beheben.

Dies steht im völligen Widerspruch zum Grundprinzip des Solvency-II-Regimes, wonach alle verwendeten Methoden möglichst realistisch, gut dokumentiert und neutral sein müssen.

Im weiteren Verlauf des NOVIS-Falls kontrollierte die EIOPA den Informationsfluss und legte einen außerordentlichen Mangel an Transparenz an den Tag. Sie verweigerte NOVIS den Zugang zu sämtlichen Dokumenten. Ihre abweisende Reaktion auf die Entscheidung der Beschwerdekammer zeugte von außerordentlicher Arroganz und der Bereitschaft, ordnungsgemäße Verfahren zu untergraben.

Insgesamt hat die EIOPA die Annahmen geschaffen, die den Ausgang des NOVIS-Falls bestimmt haben, die Maßnahmen der EU-Kommission geprägt und Druck auf die nationale Regulierungsbehörde ausgeübt, den Entzug der Lizenz von NOVIS auszulösen, ohne dem Unternehmen eine sinnvolle Möglichkeit zu geben, das Verfahren anzufechten.

Insgesamt trägt der Fall wenig dazu bei, das Vertrauen in EIOPA zu stärken.

Der Fall wirft auch Fragen für die Europäische Kommission auf. Sie billigte die Haltung der EIOPA im NOVIS-Bericht ohne ausreichende Prüfung und schützte die EIOPA konsequent vor der parlamentarischen Rechenschaftspflicht.

Auch das Parlament hat Nachlässigkeit gezeigt. Antworten auf parlamentarische Anfragen zu EIOPA, die in nationalen Parlamenten nicht toleriert würden, blieben unwidersprochen. Die Parlamentsausschüsse unternahmen keinerlei Anstrengungen, EIOPA zur Rechenschaft zu ziehen. Die Anhörungen des EIOPA-Vorsitzenden vor dem Parlament sind kaum mehr als schlecht besuchte PR-Maßnahmen, bei denen kaum oder gar keine bohrenden Fragen gestellt werden.

Der Fall NOVIS offenbart ein systemisches Problem: Eine EU-Aufsichtsbehörde beansprucht Regulierungskompetenz, ohne die in den EU-Verträgen geforderte Transparenz und Rechenschaftspflicht zu erfüllen. Die fehlerhaften Analysen, Doppelstandards und undurchsichtigen Prozesse, die der Fall offenlegt, werden, sofern sie nicht behoben werden, das Vertrauen in die EIOPA und damit auch in den umfassenderen Solvency-II-Regulierungsrahmen untergraben.

Der Fall erfordert eine Neubewertung der Frage, wie die EIOPA zur Rechenschaft gezogen werden kann. Artikel 1 der EIOPA-Verordnung besagt: „Die EIOPA ist rechenschaftspflichtig, handelt integer und stellt sicher, dass alle Beteiligten fair behandelt werden.“ Problematisch ist, dass der Artikel nicht klarstellt, wer diese Rechenschaftspflicht gewährleistet.

Dick Roche ist ehemaliger irischer Minister für EU-Angelegenheiten und ehemaliger Umweltminister.

Teile diesen Artikel: