Es ist Zeit, den Machtkampf der EIOPA zu untersuchen 

Die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungs- und Pensionswesen (EIOPA) wurde gegründet, um die Finanzstabilität auf den Versicherungs- und Pensionsmärkten zu fördern, die Koordinierung zwischen den nationalen Regulierungsbehörden zu unterstützen, die einheitliche Anwendung der EU-Gesetze sicherzustellen und die Rechte von Versicherungsnehmern, Mitgliedern von Pensionssystemen und Leistungsempfängern zu schützen..

EIOPA beschreibt sich selbst als „Beratungsgremium der Kommission, des Parlaments und des Rates“. 

Die laufende Beaufsichtigung der Versicherungsbranche in den EU-Mitgliedsstaaten liegt ausschließlich in der Zuständigkeit und Verantwortung der nationalen zuständigen Behörden (NCAs). Die NCAs werden von jedem Mitgliedsstaat nach nationalem Recht benannt. 

EIOPA hat sehr offen über seine Ambitionen gesprochen, dies zu ändern. Sie plädierte für eine stärkere Konzentration der Macht auf europäischer Ebene. 

In den kommenden Monaten, während die Mitgliedstaaten Vorkehrungen für die Umsetzung der im Rahmen der Solvency-II-Überprüfung erzielten Vereinbarungen treffen, werden die nationalen Parlamente Gelegenheit haben, die Ambitionen und die Leistung der EIOPA zu überprüfen. Diese Gelegenheit sollte nicht verpasst werden, schreibt Dick Roche.

EIOPAs Ziel, die Anwendung eines Rechts aus dem EU-Vertrag zu kontrollieren

Die in den EU-Verträgen enthaltenen Bestimmungen zur Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit sind für die Mobilität von Unternehmen und Berufstätigen innerhalb der EU von zentraler Bedeutung. Sie bilden die Grundlage für den grenzüberschreitenden Vertrieb von Versicherungen, einen Teil des Versicherungsgeschäfts, den die EIOPA einer stärkeren zentralen Kontrolle unterziehen möchte. Dieses Thema hat der derzeitigen Vorsitzenden der EIOPA, Petra Hielkema, besondere Aufmerksamkeit gewidmet.

 In einem ausführlichen Interview im Oktober 2023 argumentierte Hielkema, dass mehr Befugnisse „auf europäischer Ebene“ erforderlich seien, um die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit innerhalb der Versicherungsbranche zu kontrollieren und so den angemessenen Schutz der europäischen Bürger zu gewährleisten.

Im selben Interview bestätigte Frau Hielkema, dass es bei den meisten grenzüberschreitenden Dienstleistungen „keine Probleme“ gebe und dass „in Fällen, in denen aufsichtsrechtliche Bedenken auftauchen, die Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden mit Unterstützung der EIOPA es uns oft ermöglicht, diese Probleme zu mildern und zu lösen“. Sie fügte hinzu: „In den wenigen Fällen, in denen Probleme nicht gelöst werden können und die EIOPA der Ansicht ist, dass die nationalen Aufsichtsbehörden mehr tun müssen, verfügen wir mit der Unterstützung unserer Mitglieder über weitere rechtliche Instrumente, die wir einsetzen können. In den meisten Fällen konnten wir dadurch Probleme lösen, aber leider nicht in allen.“

Einen Monat später wies die Vorsitzende bei einer EIOPA-Konferenz darauf hin, dass der Schritt europäischer Versicherungsgruppen zu grenzüberschreitenden Verkäufen bedeute, dass die EIOPA eingreifen könne, wenn „nationale Aufsichtsbehörden den Schaden für die Verbraucher nicht verhindern können oder wollen“. In solchen Fällen, sagte sie, müsse die EIOPA „ mindestens dieselben Befugnisse wie die nationalen Aufsichtsbehörden.“

Der Aufruf wurde in einer Rede von Frau Hielkema im November 2024 wiederholt. Er erscheint erneut im EIOPA-Aufsichtsbericht 2023. Darin wird im April 2024 argumentiert, dass „die bestehenden rechtlichen Befugnisse und Instrumente, die der EIOPA zur Verfügung stehen, nicht ausgereicht haben, um einige Probleme wirksam und rechtzeitig anzugehen.“

Auffällig an den zahlreichen Forderungen, der EIOPA in Bezug auf den grenzüberschreitenden Versicherungsverkauf „mindestens“ dieselben Befugnisse wie den nationalen Aufsichtsbehörden einzuräumen, ist das Fehlen von Beweisen, die diesen radikalen Machtwechsel stützen.

Die EIOPA hat keine Belege für das Ausmaß des „Problems“ mit grenzübergreifenden Verkäufen veröffentlicht, das angegangen werden muss. Auch die Zahl der nicht kooperierenden nationalen Behörden wurde nicht ermittelt oder beziffert.

EIOPA geht gegen Quotenrückversicherungsverträge vor

 Grenzüberschreitende Geschäfte sind nicht der einzige Bereich, in dem EIOPA bestrebt ist, Grenzen auszuweiten. Sie hat auch Quotenrückversicherungsverträge ins Visier genommen, die weit verbreitet sind und in der Versicherungsbranche als einfach anzuwendendes und effektives Instrument des Risiko- und Kapitalmanagements angesehen werden. In einem als neuer aufsichtsrechtlicher Ansatz dargestellten Ansatz strebt EIOPA eine schrittweise regulatorische Abschaffung von Quotenrückversicherungsverträgen an. Dieser Schritt wird von Fall zu Fall ohne öffentliche Konsultation und mit wenig oder gar keiner Einbindung der Interessengruppen vorgenommen.

Während die Auswirkungen der EIOPA-Kampagne gegen grenzüberschreitende Versicherungen in Mitgliedstaaten mit hohem grenzüberschreitendem Geschäft wie Irland, Luxemburg und Malta am stärksten zu spüren sein werden, werden die Auswirkungen der Einschränkung der Quotenrückversicherung weitreichender sein. Versicherer in der gesamten EU werden gezwungen sein, Milliarden Euro zusammenzukratzen, um Quotenrückversicherungen zu ersetzen. Dies könnte auch Kapital- und Marktschwierigkeiten für die Branche auslösen und einen potenziell großen Verlust an Zeichnungskapazität in sozialen Geschäftsbereichen wie der Kfz-Versicherung zur Folge haben. 

Eine Beschränkung der Quotenrückversicherung wird unweigerlich zu Prämienerhöhungen führen, die zu Lebenshaltungskosten und Inflation führen. Sie wird den freien Verkehr von Finanzdienstleistungen untergraben, den Wettbewerb einschränken und die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Unternehmen im Vergleich zu internationalen Wettbewerbern untergraben. Zu den weiteren Auswirkungen wird ein verstärkter Wettbewerb um das Kapital gehören, das die Versicherungsbranche benötigt, um zukünftige Herausforderungen wie den Klimawandel zu bewältigen.

Kapazität, Kompetenz und Verantwortlichkeit

EIOPA ist eine kleine Agentur mit rund 200 Mitarbeitern. Eine Änderung ihres Auftrags, etwa indem sie für die Überwachung grenzüberschreitender Versicherungsaktivitäten zuständig wird oder ihre Einbindung in Branchenpraktiken wie Quotenversicherungen ausgeweitet wird, wird erhebliche Aufstockungen erfordern. 

Es gibt jedoch Fragen von größerer Bedeutung als die Größe von EIOPA: Fragen zu Kompetenz, Urteilsvermögen und Leistung. Obwohl EIOPA ständig Veröffentlichungen herausgibt, von denen viele eher selbstgefällig sind, bieten nur wenige davon Material für eine vollständige qualitative Überprüfung ihrer Leistung.

Ein im EIOPA-Aufsichtsbericht 2023 zitierter Fall gibt einen Einblick in die Selbstwahrnehmung und das Verhalten der EIOPA.

Der Bericht bezieht sich auf eine „unabhängige eigene technische Bewertung der Bewertung der versicherungstechnischen Rückstellungen (brutto und abzüglich Rückversicherung) für die Kfz-Haftpflicht“. Diese Bewertung wird als einer der „wichtigsten öffentlichen Meilensteine“ der EIOPA für 2023 präsentiert. 

Der betreffende Bericht wurde von der EIOPA im März 2023 fertiggestellt in höchst umstrittene Umstände. Der Bericht wurde nicht veröffentlicht. Den Mitgliedern des Europäischen Parlaments wurde der Zugang zu ihm verwehrt. Über viele Monate hinweg gestellte parlamentarische Anfragen dazu wurden abgetan oder erhielten nur spöttische Antworten. Trotz der Bemühungen der EIOPA, den Bericht geheim zu halten, wurde eine wichtige Schlussfolgerung offenbar versehentlich von der Beschwerdekammer der Europäischen Aufsichtsbehörden enthüllt. Diese ergab, dass das überprüfte Unternehmen nach den Berechnungen der EIOPA zum 30. September 2022 einen Rückstand von 550 bis 581 Millionen Euro gegenüber der besten Nettoschätzung für das MTPL-Geschäft aufwies.

Die Einschätzung der EIOPA zur finanziellen Lage des Unternehmens steht nicht im Einklang mit den Ansichten der nationalen Aufsichtsbehörde des Heimatlandes der Versicherungsgruppe, deren Tochtergesellschaft im Mittelpunkt des Falls stand. Sie steht in krassem Widerspruch zu den Ansichten der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBWE). Sie steht im Widerspruch zu den Zahlen in einer Reihe von Berichten, die in den drei Jahren vor dem Eingreifen der EIOPA von der nationalen Aufsichtsbehörde des Heimatlandes, die im Mittelpunkt des Streits stand, veröffentlicht wurden, und weicht dramatisch von Zahlen ab, die nur sechs Wochen zuvor von derselben nationalen Aufsichtsbehörde veröffentlicht wurden und in denen Defizite von 400 bzw. 320 Millionen Euro behauptet wurden.

Eine unabhängige Untersuchung, die von der EBWE bei einem der weltweit führenden versicherungsmathematischen Beratungsunternehmen in Auftrag gegeben und innerhalb weniger Tage nach Veröffentlichung des EIOPA-Berichts abgeschlossen wurde, kam zu dem Schluss, dass das fragliche Unternehmen solvent sei und keine Kapitallücke aufweise.

Weder die EIOPA noch die EU-Kommission, die für die Behörde „Schutz bot“, als die Europaabgeordneten Antworten zu dem Fall suchten, unternahmen irgendwelche Anstrengungen, die unterschiedlichen Schlussfolgerungen miteinander in Einklang zu bringen.

Da EIOPA den betreffenden Bericht nicht veröffentlicht hat und keine Einblicke in die Daten gewährt, die sie in ihrer Analyse verwendet hat, ist es unmöglich, die dramatische Divergenz zwischen den negativen Ansichten von EIOPA und den positiven Ansichten der EBRD, der NCA der Konzernzentrale oder der Analyse des unabhängigen Beraters in Einklang zu bringen. Es erscheint jedoch unwahrscheinlich, dass EIOPA „mit seinen Berechnungen richtig lag“, während alle anderen falsch lagen.

Eine Gelegenheit, die man sich nicht entgehen lassen sollte

Das Europäische Parlament verabschiedete den endgültigen Text der Solvency-II-Überprüfung im Oktober 2024, und der Rat gab kurz darauf seine endgültige Zustimmung. Die vier Jahre dauernde Überprüfung sollte sicherstellen, dass der EU-Regulierungsrahmen robust und zweckdienlich ist, einen wettbewerbsfähigeren und innovativeren Versicherungsmarkt fördern und etwaige unbeabsichtigte Folgen der ursprünglichen Richtlinie angehen.

Bei der Ausarbeitung der Agenda für den Überprüfungsprozess stützte sich die EU-Kommission nach eigenen Angaben „in großem Umfang auf die technische Beratung durch EIOPA“. Die Rolle und Funktionsweise von EIOPA waren Teil des Solvency-II-Überprüfungsprozesses. EIOPAs Ressourcen, Fachwissen und Governance-Strukturen wurden untersucht. Die Stärkung der Autorität von EIOPA, die Verbesserung ihrer Aufsichtskapazität und die Aufrechterhaltung einer „robusten internen Governance“ waren allesamt Themen der Überprüfung. Auch Transparenz wurde erwähnt, wenn auch nur beiläufig. Es gibt jedoch keinen Hinweis darauf, dass das Problem der mangelnden demokratischen Rechenschaftspflicht oder der ungesunden Geheimhaltung, die in dem Fall eine Rolle spielten, den EIOPA als ihren „wichtigsten öffentlichen Meilenstein“ bezeichnete, in irgendeiner Weise berücksichtigt wurde.

Die vollständige Umsetzung der im Rahmen der Solvency-II-Überprüfung vereinbarten Änderungen wird vor Ende 2026 oder Anfang 2027 erwartet. In den kommenden Monaten müssen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um die im Rahmen der Überprüfung vereinbarten Änderungen umzusetzen. Dies bietet den Mitgliedern der nationalen Parlamente der EU die Möglichkeit, das Demokratiedefizit zu hinterfragen, das sich während der letzten Sitzung des Europäischen Parlaments gezeigt hat, als die Bemühungen, die Fakten über EIOPA zu untersuchen, vereitelt wurden, und vielleicht die Antworten zu erhalten, die den Abgeordneten vorenthalten wurden. Die Parlamentarier dürfen diese Gelegenheit nicht verpassen.

Dick Roche ist ehemaliger irischer Minister für europäische Angelegenheiten und ehemaliger Minister für Umwelt, Kulturerbe und Kommunalverwaltung.

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