Brüssel bereitet umfassende Neuausrichtung der Nikotinpolitik vor, während sich die Fronten verhärten

Eine Bewertung der bestehenden Fassungen der EU-Tabakproduktrichtlinie (TPD) durch die Europäische Kommission und die Die letzte Woche veröffentlichte Richtlinie zur Tabakwerbung (Tobacco Advertising Directive, TAD) gibt einen Einblick in die nächsten Schritte der Tabak- und Nikotinregulierung.

Die Tabakproduktrichtlinie (TPD) und die Tabakproduktrichtlinie (TAD) stammen aus den Jahren 2014 bzw. 2003 und konzentrierten sich damals hauptsächlich auf herkömmliche Zigaretten. Seitdem sind jedoch neue Produkte wie E-Zigaretten, Tabakerhitzer und Nikotinbeutel auf dem EU-Markt erschienen. Diese neuen Produkte werden vom aktuellen Rechtsrahmen nur unzureichend abgedeckt.

Die Europäische Union bereitet im Stillen den Boden für eine der bedeutendsten Reformen im Bereich der öffentlichen Gesundheit und der Regulierung seit über einem Jahrzehnt. Ein Wandel, der über die traditionelle Tabakkontrolle hinausgeht und eine umfassende Regulierung des gesamten Nikotinmarktes zum Ziel hat.

Jüngste Entwicklungen wie die Evaluierung des Tabakkontrollrahmens durch die Europäische Kommission, die dazugehörige Pressemitteilung und die ersten Reaktionen der Industrie deuten zusammen auf einen entscheidenden Wendepunkt in der EU-Politik hin.

Im Zentrum dieses Übergangs steht eine ernüchternde Erkenntnis: Europa hat zwar die Raucherentwöhnung erfolgreich reduziert, steht nun aber vor einer neuen und sich rasch entwickelnden Herausforderung.: der Aufstieg alternativer Nikotinprodukte.

Von der Tabakkontrolle bis zur Nikotinregulierung

Die lang erwartete Evaluierung der Tabakproduktrichtlinie (TPD) und der Tabakwerberichtlinie (TAD) durch die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die bestehenden Rechtsvorschriften im Großen und Ganzen wirksam waren. Die Raucherquoten in der EU sind von rund 28 % im Jahr 2012 auf 24 % im Jahr 2023 gesunken – ein bemerkenswerter Erfolg für die öffentliche Gesundheit.

Doch diese Erfolgsgeschichte hat einen Haken.

Im gleichen Zeitraum hat sich der Markt für neue Nikotinprodukte – darunter E-Zigaretten, Tabakerhitzer und Nikotinbeutel – rasant entwickelt. Laut aktuellen Berichten ist allein der EU-Markt für E-Zigaretten seit 2012 wertmäßig um mehr als 450 % gewachsen.

Diese Produkte, die zum Zeitpunkt der Ausarbeitung der aktuellen Gesetzgebung weitgehend fehlten, stehen nun im Mittelpunkt der politischen Debatte.

Die Botschaft der Kommission ist eindeutig: Der Regulierungsrahmen ist nicht mehr vollumfänglich zweckmäßig.

Ein sich wandelndes Gesundheitsnarrativ

Die wohl bedeutendste Veränderung ist nicht regulatorischer, sondern konzeptioneller Natur.

Jahrelang wurden alternative Nikotinprodukte – insbesondere von der Industrie – oft als Instrumente zur Schadensminderung dargestellt, die Rauchern einen weniger gefährlichen Ausweg von herkömmlichen Zigaretten boten.

Diese Darstellung wird nun in Frage gestellt.

Die Bewertung der Kommission, untermauert durch aktuelle Berichte, hebt zunehmende Hinweise hervor, die neuere Produkte mit Herz-Kreislauf- und Atemwegserkrankungen sowie potenziellen Risiken während der Schwangerschaft in Verbindung bringen. Auch die Besorgnis über krebserregende Substanzen in einigen Verdampfungsprodukten wächst.

Wichtiger noch: Die politischen Entscheidungsträger konzentrieren sich zunehmend auf die Sucht selbst – nicht nur auf das Rauchen.

Offizielle Stellen haben davor gewarnt, dass Europa Gefahr läuft, den rückläufigen Zigarettenkonsum durch eine „neue Epidemie der Nikotinsucht“ zu ersetzen, insbesondere unter jüngeren Konsumenten.

Dies markiert einen grundlegenden Wandel: Das politische Ziel besteht nicht mehr nur darin, das Rauchen zu reduzieren, sondern die Nikotinabhängigkeit umfassender einzudämmen.

Die Aufmerksamkeit für den Schwarzmarkt ist begrenzt

Laut Stefano Betti, einem leitenden Berater der Vereinten Nationen und assoziierten Wissenschaftler am International Institute of Strategic Studies (IISS), leistet der Evaluierungsbericht einen wichtigen Beitrag, spiegelt aber die Komplexität des heutigen Tabak- und Nikotinmarktes der Europäischen Union nicht vollständig wider.

Der Schwerpunkt liege auf legalen Verkäufen und Daten zur Verbreitung, was bedeute, dass dem Ausmaß des illegalen Konsums vergleichsweise wenig Aufmerksamkeit geschenkt werde, obwohl verfügbare Erkenntnisse darauf hindeuten, dass etwa jede zehnte Zigarette illegal sei, dass ein großer Teil der E-Zigarettenprodukte über unregulierte Kanäle vertrieben werde und dass in einigen Märkten illegale Nikotinbeutel fast den gesamten Konsum ausmachten, sagte er.

Dies scheine schwer mit den wiederholt geäußerten Bedenken von Europol, dem Rat für Justiz und Inneres und dem Europäischen Rechnungshof vereinbar zu sein, fügte er hinzu.

Das digitale Schlupfloch

Während sich die traditionelle Tabakkontrolle auf Verpackungs-, Kennzeichnungs- und Werbeverbote konzentrierte, wird die nächste Phase wahrscheinlich online ausgetragen werden.

Die Kommission hat Social-Media-Plattformen wie TikTok, Instagram, YouTube und X (ehemals Twitter) als wichtige Kanäle für die Vermarktung neuer Nikotinprodukte identifiziert, oft über Influencer, die sich an ein jüngeres Publikum richten.

Die derzeitige Gesetzgebung, die in einer vordigitalen Ära entworfen wurde, hat Schwierigkeiten, diese Kanäle zu berücksichtigen.

Diese Regulierungslücke dürfte ein Schwerpunkt der anstehenden Reformen sein, wodurch die EU möglicherweise stärker in die Regulierung digitaler Plattformen und grenzüberschreitender Online-Verkäufe einbezogen wird.

Industrie und Tabakbauern wehren sich

Die sich wandelnde Haltung hat eine vorhersehbare Reaktion der Tabakindustrie ausgelöst.

Philip Morris International (PMI), einer der größten Akteure der Branche, hat die Bewertung der Kommission zur Kenntnis genommen, forderte die politischen Entscheidungsträger jedoch nachdrücklich auf, einen „inklusiven, evidenzbasierten Ansatz“ zu verfolgen.

„Wir sind überzeugt, dass integrative, evidenzbasierte Ansätze unerlässlich sind, um sinnvolle und wirksame regulatorische Fortschritte zu erzielen und ein wettbewerbsfähiges, innovationsgetriebenes Europa zu fördern. Angesichts der Überlegungen der EU zur Zukunft der Tabakregulierung ist es von entscheidender Bedeutung, dass die Politik die gesamte Bandbreite wissenschaftlicher Erkenntnisse und die Stimmen verschiedenster Akteure, darunter Expertenorganisationen, die Privatwirtschaft und Verbraucher, berücksichtigt“, erklärte PMI gegenüber EU Reporter und fügte hinzu, dass die öffentliche Gesundheit davon profitieren könnte, Raucher zum Umstieg auf „bessere, rauchfreie Alternativen“ zu ermutigen.

Auch die übrige Branche hat ähnliche Bedenken geäußert.

Nathalie Darge, Generalsekretärin von Tobacco Europe, sagte, die Evaluierung sollte „ein ehrlicher, faktenbasierter Blick darauf sein, was funktioniert und was nicht“, argumentierte aber, dass „diese Chance völlig verpasst wurde“.

Auch verbraucherorientierte Interessenverbände und Tabakbauern haben sich in die Debatte eingeschaltet.

Die World Vapers' Alliance kritisierte die Bewertung als „selbstgefällig und voreingenommen“ und warnte davor, dass die EU die Schadensminderung zu untergraben riskiere, indem sie sicherere Alternativen zu ähnlich wie Zigaretten behandle. Sie argumentiert, dass E-Zigaretten und andere nicht-verbrennbare Produkte eine wichtige Rolle dabei spielen können, Rauchern beim Aufhören zu helfen.

Gennarino Masiello, Präsident von Unitab EU, dem Europäischen Verband der Tabakbauern, erklärte, dass sektorale Politiken, die den Grundsätzen einer besseren Rechtsetzung nicht gerecht werden und die gesamte Bandbreite wirtschaftlicher und sozialer Auswirkungen nicht sorgfältig analysieren, Gefahr laufen, das Gegenteil des beabsichtigten Effekts zu bewirken und einen Wettbewerbsnachteil für EU-Produzenten zu schaffen. Dies werde letztlich Importe von Rohtabak aus Nicht-EU-Ländern begünstigen, den Schwarzmarkt für Fertigprodukte ankurbeln, Investitionen hemmen und die Beschäftigung schwächen, was wiederum die lokale Wirtschaft schädige, so Masiello.

Experten im Bereich der öffentlichen Gesundheit fordern ein schnelleres Handeln.

Organisationen des öffentlichen Gesundheitswesens und Krebsorganisationen drängen die Kommission jedoch, weitergehende und schnellere Maßnahmen zu ergreifen.

Die Smoke Free Partnership begrüßte die Evaluierung als „längst überfällig“ und forderte, dass es bei der Aktualisierung der EU-Gesetzgebung „keine weiteren Verzögerungen“ geben dürfe.

Wolfgang Fecke, Geschäftsführer der Vereinigung Europäischer Krebsligen, warnte unterdessen eindringlich: „Die europäischen Tabakvorschriften sind nicht mehr zeitgemäß. Ohne eine ambitionierte Reform riskieren wir, eine ganze Generation junger Menschen an Sucht und rauchbedingte Krankheiten, einschließlich Krebs, zu verlieren.“

Eine sich vertiefende politische Spaltung

Der Konflikt zwischen diesen Sichtweisen entwickelt sich zur entscheidenden Regulierungsdebatte in Brüssel.

Auf der einen Seite plädieren Befürworter der öffentlichen Gesundheit und eine wachsende Zahl von politischen Entscheidungsträgern für strengere Kontrollen und verweisen dabei auf die hohe Inanspruchnahme durch Jugendliche, das Suchtrisiko und neue Erkenntnisse zum Gesundheitszustand.

Auf der anderen Seite fördern Branchenakteure Schadensminimierung, Innovation und Wahlmöglichkeiten für die Verbraucher.

Die Mitgliedstaaten selbst sind gespalten. Länder wie Frankreich, Belgien und die Niederlande drängen auf strengere Maßnahmen, während andere, darunter Italien und Griechenland, vorsichtiger agieren. Schweden stellt einen Sonderfall dar und verteidigt seinen langjährigen Gebrauch von Snus.

Diese Divergenz führt dazu, dass der Weg zur Reform politisch komplex sein wird.

Was kommt als nächstes

Es wird erwartet, dass die Kommission bis Ende 2026 Überarbeitungen sowohl der Tabakproduktrichtlinie (TPD) als auch der Tabakproduktrichtlinie (TAD) vorschlagen wird. Im Gegensatz zu einigen anderen Bereichen der EU-Politikgestaltung benötigen die Änderungen lediglich eine qualifizierte Mehrheit, was eine Reform sehr wahrscheinlich macht – auch wenn ihre endgültige Form noch ungewiss ist.

Klar ist, dass sich der Regulierungsbereich erweitert.

Zukünftige EU-Vorschriften werden voraussichtlich nicht nur traditionelle Tabakprodukte umfassen, sondern auch das gesamte Spektrum der Nikotinabgabesysteme sowie strengere Kontrollen des Marketings, insbesondere im digitalen Bereich.

Ein entscheidender Moment

Zusammengenommen offenbaren die Bewertung der Kommission, ihre politischen Botschaften und die Reaktionen der Industrie einen grundlegenden Wandel, der im Gange ist.

Die EU bekämpft nicht mehr nur das Rauchen. Sie bereitet sich darauf vor, Nikotin selbst produkt-, plattform- und grenzenübergreifend zu regulieren.

Wie dieses Gleichgewicht zwischen Gesundheitsschutz, Schadensminderung, Marktinnovation und politischen Kompromissen gefunden wird, wird Europas Umgang mit Tabak und Nikotin für das nächste Jahrzehnt und darüber hinaus prägen.

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