Warum Europa keine gemeinsame Position zu Tabak und Nikotin hat

Europa reist gespalten und defensiv zur COP11, während Arbeitsplätze, Industrie und regionale Wirtschaften auf dem Spiel stehen.    

Die EU kann an der Abstimmung der 11. Vertragsstaatenkonferenz (COP11) der Weltgesundheitsorganisation (WHO) im Rahmen des Rahmenübereinkommens der WHO zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (FCTC), die heute in Genf beginnt, nicht teilnehmen. Grund dafür ist die Unfähigkeit der EU-Länder, eine gemeinsame Position zu finden. Trotz zahlreicher Versuche im Vorfeld des FCTC gelang es der dänischen Ratspräsidentschaft nicht, die unterschiedlichen Positionen der Mitgliedstaaten zu überbrücken. Ein gespaltenes EU-Mandat, die Angst vor wirtschaftlichen Schocks und eine wachsende Kluft zwischen gesundheitspolitischen Idealen und der Realität der Industrie prägen den Beginn der Verhandlungen.

Mit der heutigen Eröffnung der Konferenz in Genf präsentiert sich die Europäische Union nicht als einheitlicher globaler Akteur, sondern als tief gespaltener, vorsichtiger und politisch eingeschränkter Block. Einige EU-Mitgliedstaaten wünschen sich, dass die EU eine Führungsrolle in der Tabakkontrolle übernimmt, während andere eher zurückhaltend sind, über die bestehenden Verpflichtungen hinauszugehen. Viele Länder Süd- und Osteuropas sowie Schweden kritisieren die von der EU vorgeschlagene Steuererhöhung auf Tabak- und Nikotinprodukte. Sie argumentieren, der Vorschlag sei unwissenschaftlich, da er nicht ausreichend zwischen verschiedenen Produkten oder Konsumkontexten differenziere.

Monatelang bemühte sich die dänische EU-Ratspräsidentschaft um ein starkes Verhandlungsmandat, das mit den zunehmend restriktiven Vorgaben des WHO-Sekretariats zu Tabak und Nikotin übereinstimmte. Die Mitgliedstaaten konnten sich jedoch nicht auf eine gemeinsame Position einigen, ohne erhebliche wirtschaftliche Schäden zu riskieren und einen offenen Aufstand der nationalen Regierungen hervorzurufen, deren heimische Industrien am stärksten betroffen wären.

Der Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten bei der EU (COREPER) hat am vergangenen Freitag den Kompromissvorschlag der dänischen Ratspräsidentschaft zur Position der EU gebilligt. Das Ergebnis ist eine minimalistische, defensive und äußerst fragile Haltung der EU, die jegliche kontroverse Frage umgeht, sich nicht auf fiskalische oder regulatorische Maßnahmen festlegt und eine tiefe Besorgnis innerhalb der Union über die sozioökonomischen Folgen eines maximalistischen Ansatzes zur Nikotinkontrolle widerspiegelt.

Europas stiller Wirtschaftsmotor: Zehntausende Arbeitsplätze stehen auf dem Spiel

Die Erhaltung von Arbeitsplätzen, industriellen Kapazitäten und exportorientierten Wirtschaftssystemen, die mit Nikotinprodukten verbunden sind, ist für eine beträchtliche Anzahl von Mitgliedstaaten von größter Bedeutung.

Es bestehen erhebliche Bedenken, dass hohe Steuern die Beschäftigten in diesem Sektor negativ beeinflussen werden, insbesondere jene Unternehmen, die Güter herstellen, die von hohen Steuersätzen betroffen sind, sowie die damit verbundenen kleinen und mittleren Unternehmen (KMU). Unternehmer warnen, dass diese zusätzlichen Steuern zu höheren Verbraucherpreisen führen und ihre Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigen könnten, was potenziell weit verbreitete Arbeitslosigkeit zur Folge haben könnte.

EU-weit sichert der Sektor Zehntausende qualifizierte und sichere Arbeitsplätze. Die Tabak- und Nikotinwarenindustrie ist ein bedeutender Arbeitgeber in Europa, ein wichtiger Exporteur und einer der größten Steuerzahler. Sie stützt die gesamte Wertschöpfungskette, von der Landwirtschaft über den Einzelhandel bis hin zu KMU. Diese KMU sind in den Bereichen Import, Großhandel, Einzelhandel sowie in der Produktion und Verarbeitung tätig. Hunderttausende kleine Einzelhändler – viele davon Kleinstunternehmen – und eine beträchtliche Anzahl kleiner Tabakfarmen (ca. 15,000) wären ebenfalls von den wirtschaftlichen Folgen betroffen.

Die von der EU-Kommission vorgeschlagenen regulatorischen Änderungen könnten nicht nur große Tabakkonzerne, sondern auch viele kleinere Unternehmen betreffen. Laut einer Folgenabschätzung der Kommission zu EUR-Lex beschäftigte die Tabakindustrie im Jahr 2023 in der Kategorie „Herstellung von Tabakwaren“ rund 41,000 Menschen in der EU.

Ein anderer Folgenabschätzung der Kommission (2025) Eine Studie zu den Auswirkungen auf kleine und mittlere Unternehmen (KMU) entlang der Tabakwertschöpfungskette schätzt, dass 5,300 KMU von den vorgeschlagenen regulatorischen Änderungen direkt betroffen sein werden. Dazu gehören Importeure, Großhändler, Transportunternehmen und Landwirte. Die Studie geht davon aus, dass es in der EU zwischen 250,000 und 300,000 Verkaufsstellen für Tabakwaren gibt. Viele dieser Geschäfte sind Kleinst- oder Kleinunternehmen, insbesondere spezialisierte Tabakläden. Darüber hinaus zeigt die Folgenabschätzung, dass über 15,000 Tabakfarmen indirekt betroffen wären.

Viele dieser Unternehmen befinden sich in wirtschaftlich sensiblen Regionen, in denen der industrielle Niedergang bereits schwerwiegende Folgen hatte:

• Italien ist nach wie vor eines der größten Zentren Europas für die Herstellung von erhitztem Tabak und Nikotinbeuteln, mit mehreren Fabriken in den nördlichen und mittleren Regionen, die Tausende von Menschen beschäftigen.
• Polen beherbergt wichtige Produktionslinien für Zigaretten, Filter, Beutel und Verpackungsmaterial und unterstützt eine der größten Belegschaften des Kontinents in der nikotinbezogenen Produktion.
• Rumänien, Griechenland, Spanien und Tschechien Sie unterhalten außerdem umfangreiche Industrie-, Landwirtschafts- und Verarbeitungsanlagen, die mit Nikotin und neuen Alternativen in Verbindung stehen.

In mehreren Mitgliedstaaten sind diese Branchen nicht peripher – sie sind Anker-Arbeitgeberund bietet den Arbeitskräften langfristige Verträge, spezialisierte technische Positionen und exportbasierte Einnahmen, die direkt in die regionalen Wirtschaften fließen.

Doch das WHO-Sekretariat hat seit Jahren seinen Wunsch signalisiert, weitreichende globale Beschränkungen für alle Nikotinproduktedarunter:

• drastisch höhere Steuern,
• strenge Beschränkungen für Aromen,
• nahezu unerschwingliche Beschränkungen für Einzelhandel und Werbung
• und strenge Warnungen oder Maßnahmen ähnlich der Einheitsverpackung für Alternativen der nächsten Generation.

Für Länder mit großen Industrieanlagen führen diese Maßnahmen nicht zu Verbesserungen im Gesundheitswesen, sondern zu Werksschließungen, Massenentlassungen und dem Verlust ganzer industrieller Ökosysteme.

Ein hochrangiger EU-Diplomat, der an den COREPER-Gesprächen am Freitag teilnahm, sagte unmissverständlich: „Man kann nicht einfach per Gesetz die Existenzgrundlage der Menschen zerstören. Einige Mitgliedstaaten würden über Nacht Tausende von Arbeitsplätzen verlieren.“ Trotz kurz- und mittelfristiger wirtschaftlicher Risiken argumentieren politische Entscheidungsträger in einigen europäischen Ländern, dass ein geringerer Tabakkonsum zu niedrigeren Gesundheitsausgaben und weniger krankheitsbedingten Ausfalljahren führt und somit die wirtschaftliche Produktivität steigert. Darüber hinaus sind sie der Ansicht, dass die Steuereinnahmen in Prävention oder sozioökonomische Unterstützung reinvestiert werden können.

Einheit oder sozioökonomischer Realismus

Die Kommission bestand darauf, dass die EU auf der COP11 eine „starke, schützende Sprache“ unterstützen müsse.

Als die Vertreter der Mitgliedstaaten letzte Woche bei COREPER über das vorgeschlagene Mandat debattierten, wurde jedoch schnell deutlich, dass:

1. Über die Besteuerung konnte keine Einigung erzielt werden. Mehrere Delegationen forderten die vollständige Streichung jeglicher fiskalischer Formulierungen und wiesen darauf hin, dass die Reform der Tabaksteuerrichtlinie der EU aufgrund internen Widerstands immer noch ins Stocken geraten sei.
2. Über neuartige Nikotinprodukte konnte keine Einigung erzielt werden. Eine wachsende Zahl von Regierungen besteht darauf, dass Alternativen zur Schadensminderung nicht auf die gleiche Weise wie Zigaretten reguliert werden können, ohne unbeabsichtigte Folgen für die öffentliche Gesundheit auszulösen.
3. Über maximalistische Beschränkungen konnte keine Einigung erzielt werden. Länder mit einer bedeutenden industriellen Aktivität weigerten sich kategorisch, die Empfehlungen der WHO zu unterstützen, die zur Schließung ihrer Fabriken führen könnten.

Das Verhandlungsmandat der EU wurde nach und nach seiner Substanz beraubt, bis das, was übrig blieb, von einem Diplomaten wie folgt beschrieben wurde: „Das absolute Minimum, um völliges Schweigen zu vermeiden.“

Eine wachsende Spaltung innerhalb der EU

Die Verhandlungen legten eine Bruchlinie offen, die sich nun durch das Zentrum der EU-Politikgestaltung zieht.
Es haben sich drei Gruppen von Mitgliedstaaten herausgebildet:

1. Der maximalistische Gesundheitsblock

Angeführt von einigen nordischen und westlichen Regierungen und unterstützt von bekannten Brüsseler NGOs, setzt sich diese Gruppe für eine strikte Angleichung an das Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (FCTC) ein, einschließlich aggressiver Steuer- und Regulierungsmaßnahmen für alle Nikotinprodukte.

2. Der pragmatische und sozioökonomische Block

Vorwiegend zentrale, östliche und südliche Mitgliedstaaten, deren heimische Industrien maximalistische Ansätze wirtschaftlich nicht tragbar machen. Diese Regierungen fordern die Anerkennung von Beschäftigungs-, Industrie- und regionalen Entwicklungsrisiken.

3. Der Übergangsblock

Länder, die mit Strategien zur Schadensminderung experimentieren und dabei den Unterschied zwischen Zigaretten und Alternativprodukten anerkennen.

Diese drei Visionen sind nicht immer miteinander vereinbar, und die Kommission sieht sich nach Jahren des Verfolgens der maximalistischen Linie nun der Realität gegenüber, dass die Mitgliedstaaten weder untereinander noch mit der WHO übereinstimmen.

Der Ansatz der WHO steht im Widerspruch zur industriellen und verbraucherischen Realität Europas.

Das WHO-Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (WHO FCTC) vertritt seit langem die Auffassung, dass alle Nikotinprodukte durch Besteuerung, Marketingverbote und Designbeschränkungen unattraktiv gemacht werden sollten.
Diese Position steht jedoch im Widerspruch zu folgenden Punkten:

• sinkende Raucherquoten in der gesamten EU;
• das rasante Wachstum von Alternativen zur Schadensminderung;
• die Beweise dafür, dass hohe Steuerbelastungen auf sicherere Produkte Verbraucher zurück zu Zigaretten drängen;
• und der unbestreitbare wirtschaftliche Beitrag der Nikotin produzierenden Industrie.

Der Ansatz der WHO berücksichtigt nicht, dass Europa keine schwindende Tabakproduktionsregion ist, sondern ein wichtiges Zentrum der Herstellung von Produkten der nächsten Generation – eine Branche, die Zehntausende beschäftigt und Milliarden an Investitionen und Exporterlösen beiträgt.

Ein rumänischer Beamter äußerte sich unter vier Augen: „Die WHO kann es sich leisten, wirtschaftliche Aspekte zu ignorieren. Wir nicht.“

Die EU steht vor einer Glaubwürdigkeitsprüfung

Die Tabak- und Nikotinprodukteindustrie ist in der EU-27 wirtschaftlich stark vertreten. Sie trägt zur Wirtschaft der Europäischen Union bei, indem sie über eine Million Arbeitsplätze entlang der gesamten Wertschöpfungskette sichert. Diese Branche schafft Wertschöpfung, hat einen erheblichen Einfluss auf das BIP und generiert durch Verbrauchssteuern und Mehrwertsteuer beträchtliche öffentliche Einnahmen.

Die EU und die WHO sollten ihre Strategien auf Grundlage umfassenderer Daten und gründlicher Folgenabschätzungen entwickeln, bevor sie Verbrauchsteuern erhöhen. Es ist wichtig, politische Instrumente wie die Besteuerung mit anderen Strategien wie Aufklärung und Produktreformulierung zu kombinieren, anstatt sie isoliert anzuwenden.

Die meisten betroffenen Branchen haben in den letzten zehn Jahren tiefgreifende Transformationen durchlaufen und erhebliche Investitionen getätigt. Sie tragen zur Wettbewerbsfähigkeit, Innovation, Beschäftigung und Wirtschaft Europas bei. Ein pragmatischer, angemessener und berechenbarer Rahmen für die Verbrauchsteuer und entsprechende Regulierungen sind erforderlich.

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